[Corte di Giustizia, C-182/2010] La legge-provvedimento come provvedimento (o quasi)

1.– Con due pronunce, l’ultima delle quali relativamente recente (Grande Sezione, 18 ottobre 2011, nelle cause da C-128/09 a C-131/09, C-134/09 e C-135/09, Boxus e altri; Quarta Sezione, 16 febbraio 2012, nella causa C-182/2010, Solvay e a.), la Corte di Giustizia dell’Unione europea si pronuncia su una fattispecie non inusuale nella prassi legislativa anche delle regioni italiane: la legificazione di atti amministrativi; in particolare, di atti generali e di programmazione. L’interrogativo è se le leggi, che richiamano e convalidano atti amministrativi, siano soggette alle regole che l’ordinamento (nel caso, quello dell’Unione europea) prevede per l’adozione di tali atti, anche sotto il profilo dell’istruttoria, della partecipazione e della motivazione.

Nei due casi, il problema riguardava, da un lato, la normativa dell’Unione europea in tema di informazione e partecipazione del pubblico alle decisioni che hanno effetto sull’ambiente, nonché in tema di valutazione dell’impatto di talune opere sull’ambiente (convenzione di Aarhus del 25 giugno 1998, approvata dalla Comunità europea con decisione del Consiglio 2005/370; direttiva 85/337 sulla valutazione di impatto ambientale – VIA); dall’altro, una legge della Regione Vallone che aveva espressamente ratificato alcune concessioni e autorizzazioni necessarie per lavori riguardanti gli aeroporti di Liegi-Bierset e di Bruxelles-Charleroi, e per la linea ferroviaria tra Charleroi e la capitale.

 

Per quanto qui interessa, alla Corte si chiedeva se l’approvazione dei progetti relativi potesse essere disposta da un atto legislativo, non motivato se non con un riferimento generico a “motivi imperativi di interesse generale”, sottratto alle procedure previste dalle fonti nazionali in attuazione del diritto dell’Unione e, di conseguenza, non sindacabile dal giudice amministrativo per la violazione di tali norme. Questo era stato, infatti, il senso dell’approvazione legislativa: sottrarre le autorizzazioni e le concessioni al ricorso dinanzi al Conseil d’État, per lasciarle esposte unicamente al giudizio della Cour constitutionelle, che però offre possibilità di censura di portata diversa – vale a dire, minore.

La risposta della Corte di Giustizia è lineare e si riaggancia alla giurisprudenza precedente e al testo della direttiva VIA. Quest’ultima, all’art. 1, par. 5, dichiara espressamente di non essere applicabile ai progetti approvati mediante un atto legislativo nazionale, purché: a) si tratti di un atto legislativo specifico, che conferisca il diritto di eseguire un progetto ben determinato; b) il procedimento legislativo assicuri il conseguimento degli obiettivi della direttiva.

Riportandosi alla sentenza WWF del 1999 (16 settembre 1999, causa C-435/97) e alla sentenza Linster del 2000 (19 settembre 2000, causa C-287/98), la Corte dà indicazioni interpretative su entrambi i requisiti. L’approvazione deve conferire il diritto di realizzare il progetto, che a sua volta deve essere adottato nei dettagli, con sufficiente precisione, e in modo definitivo, previa considerazione da parte dell’autorità di tutti gli elementi normalmente rilevanti per la VIA. Dunque l’autorità deliberante deve disporre delle informazioni rilevanti, che è onere del committente fornire, e inoltre delle informazioni eventualmente raccolte dall’autorità stessa o presentate dal pubblico interessato. Se a deliberare è l’autorità legislativa, è quest’ultima a dover disporre di tali informazioni, anche se non è escluso che, per farlo, possa acquisire le risultanze di una previa istruttoria amministrativa.

L’ordinamento nazionale deve poi prevedere la possibilità che un organo giurisdizionale (o comunque un organo indipendente e imparziale costituito dalla legge) vigili sul rispetto delle norme europee, anche quando l’approvazione dei progetti sia disposta con legge (art. 10-bis direttiva 85/337). Inoltre, benché la decisione di non sottoporre un progetto a VIA non debba contenere in sé una formale motivazione, la motivazione, o le informazioni e i documenti pertinenti, devono essere forniti all’interessato che ne faccia richiesta (art. 9, par. 1, direttiva 85/337) e, eventualmente, al giudice (la Corte si riporta alla sentenza 30 aprile 2009, causa C-75/08, Mellor).

Le considerazioni che precedono, si diceva, sono basate sull’interpretazione letterale, teleologica e sistematica della direttiva 85/337. La Corte le ritiene estensibili anche alla convenzione di Aarhus: non solo in virtù delle similitudini testuali tra i due atti normativi (quanto alla nozione di autorità legislativa, di informazione e accesso del pubblico, di giustiziabilità), ma pure per la compatibilità sistematica delle considerazioni stesse con la convenzione, nonché al fine di garantire l’effetto utile di quest’ultima.

Il risultato dell’operazione interpretativa è un avvicinamento tra regime della legge-provvedimento e del provvedimento amministrativo, quando si tratti di decisioni soggette alla direttiva o alla convenzione: per non ricadere pienamente sotto l’imperio dei due atti, la legge deve avere un contenuto simile a quello del provvedimento; deve essere approvata mediante una procedura idonea a conseguire gli obiettivi della direttiva; deve essere sorretta da motivazioni, che l’autorità è tenuta a esternare perlomeno su richiesta degli interessati; deve poter essere contestata, in relazione ai predetti requisiti procedurali e sostanziali, dinanzi a un’autorità giurisdizionale. Se l’ordinamento nazionale non consente possibilità di ricorso adeguate, le norme rilevanti dovrebbero essere disapplicate da qualsiasi organo giurisdizionale adito nell’ambito delle proprie competenze. Certamente, la pura e semplice ratifica legislativa di un atto amministrativo – disposta non in esito a una procedura rispettosa dei requisiti descritti, ma per motivi di interesse generale affermati in modo generico – non consente di derogare legittimamente alla direttiva e alla convenzione.

Nella decisione del 2012, la Corte aggiunge che la cd. direttiva habitat (92/43/CEE) vieta a un’autorità, anche legislativa, di autorizzare un piano o progetto, senza la certezza che esso non pregiudichi l’integrità di un sito protetto (e di regola, si precisa, la realizzazione di insediamenti direzionali privati non rientra fra i “motivi imperativi di rilevante interesse pubblico”, i quali autorizzano la realizzazione di un’opera nonostante le conseguenze negative su siti protetti).

2.- Come si diceva, l’amministrazione mediante legge – vale a dire, l’adozione con provvedimenti legislativi di decisioni che, normalmente, l’ordinamento vorrebbe adottate con atti amministrativi – è una categoria generale (v. sp. S. Spuntarelli, L’amministrazione per legge, Milano, Giuffrè 2007), non certo tipica del diritto regionale. Ma è un dato di fatto che, spesso e anche di recente, le regioni abbiano fatto ricorso a questa anomala tecnica di normazione e amministrazione: ad es., in questo sito si è dato conto della recente vicenda del piano energetico e ambientale della Regione siciliana, ammantato della forza di legge mentre pendevano i giudizi amministrativi sulla sua legittimità; nonché di vari atti in materia faunistico-venatorio (ma su tale materia v. anche le considerazioni della nostra Lara Trucco in questa e in altra sede) adottati con legge, invece che con provvedimento amministrativo regionale, e annullati dalla Corte costituzionale per il mancato rispetto delle regole procedurali e sostanziali dettate dalla legge dello Stato.

A tale ultimo proposito, ribadendo un indirizzo già espresso in precedenza, nella sentenza n. 191 del 2011 la Corte ha affermato che la cattura di richiami vivi per la caccia agli uccelli selvatici è ammessa dalla direttiva sulla tutela dell’avifauna (79/409/CEE, trasfusa nella direttiva 2009/147/CE) solo eccezionalmente, al ricorrere di precise condizioni. La sussistenza di tali condizioni deve essere verificata e attestata dall’autorità – nel caso, regionale – “a prescindere dalla natura (amministrativa ovvero legislativa) del tipo di atto in concreto utilizzato per l’introduzione della deroga”. Se poi l’Istituto superiore per la fauna selvatica (ISPRA) rende in termini non positivi il parere previsto dalla legge n. 157 del 1992 (art. 4), la decisione di discostarsi dal parere abbisogna di una motivazione persuasiva, anche se adottata con legge. Tanto è vero che, nella cit. sent. n. 191, la Corte ha esaminato ed escluso la sufficienza della motivazione recata da una legge toscana.

Più di recente, nella sent. n. 20 del 2012, la Corte è stata interpellata sulla questione di fondo: è legittimo che, nel governo della caccia, il provvedimento legislativo prenda il posto di quello amministrativo? La risposta è stata negativa: benché la Costituzione non riservi, in generale, le decisioni provvedimentali, o alcune di esse, a organi amministrativi, riserve di questo tipo possono essere poste dal legislatore competente, quando ciò è necessario per la tutela degli interessi affidati alla sua cura. In materia di caccia, la necessità che la regione intervenga in via amministrativa, non legislativa, è comprovata da due ordini di considerazioni. Anzitutto, dal modo in cui la legge statale ha disciplinato tali interventi: “prescrivendo la pubblicazione del calendario venatorio e contestualmente del ‘regolamento’ sull’attività venatoria e imponendo l’acquisizione obbligatoria del parere dell’ISPRA”. Quel che più conta, la preferenza della legge statale per l’atto amministrativo è giustificata da ragioni sostanziali, legate all’efficace tutela dell’interesse ambientale: dalla pertinenza alle decisioni da assumere di valutazioni tecnico-scientifiche; dalla necessità che gli interventi e le loro eventuali modifiche siano, o possano essere, sufficientemente spediti da stare dietro a mutamenti anche improvvisi delle circostanze di fatto; dall’opportunità di garantire la piena accessibilità, e la massima rapidità, dei rimedi giurisdizionali.

In conclusione, la decisione (della regione) di ricorrere allo strumento legislativo, invece che a quello amministrativo, non può condurre all’elusione di regole, sostanziali e anche procedurali, che sono state poste a garanzia di interessi infrazionabili dalle fonti (dello Stato o dell’Unione europea) competenti per la tutela di tali interessi. La necessità di neutralizzare simili tentativi di aggiramento porta o all’obbligo di seguire la via amministrativa, oppure a una relativa attenuazione delle differenze di trattamento tra legge e provvedimento – dunque, a una (tendenziale, parziale) attrazione della legge-provvedimento nel regime del provvedimento amministrativo. E ciò torna ad alimentare la riflessione sulle tradizionali classificazioni degli atti dei poteri pubblici e sulle ragioni che le sostengono.

Michele Massa

Foto | Flickr.it

Annunci
Questa voce è stata pubblicata in Corte di Giustizia europea e contrassegnata con , , , . Contrassegna il permalink.

2 risposte a [Corte di Giustizia, C-182/2010] La legge-provvedimento come provvedimento (o quasi)

  1. max ha detto:

    grazie ottimo articolo

  2. http://bad.bz/ ha detto:

    They can check to see if there is any dampness in secluded areas.
    If this does not work, rub the wood grain with steel wool dipped in olive, mineral or lemon oil.
    Many companies have years and years of experience in dealing with problems just
    like yours, so even if you have severe water issues with your home,
    most can be fixed easily by an experienced water restoration professional.
    In the shorter term it is best to think carefully where we live and the likelihood
    of floods occurring there. People trained to take care of these things can help
    you keep them from being a problem.

I commenti sono chiusi.