[Corte cost. n. 14/2012] L’ampliamento della riserva naturale “pineta dannunziana” con legge regionale è incostituzionale

Con la sentenza n. 14 del 2012, la Consulta ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 1 della legge della Regione Abruzzo (n. 60 del 22 dicembre 2010) rubricata «Modifica all’art. 2 della L.R. 18 maggio 2000, n. 96 – Istituzione della Riserva Naturale di interesse provinciale “Pineta Dannunziana” e Istituzione del Parco regionale della Pace nella frazione di Pietransieri».

In particolare, la disposizione censurata ridisegna i confini della c.d. “pineta dannunziana” (riserva naturale istituita con l.r. n. 96 del
2000), portandone l’area da un’estensione di 56 ettari a una di 85 ettari.

Con ricorso depositato in data 24 marzo 2011, il Presidente del Consiglio dei Ministri ha impugnato la misura adottata dal legislatore abruzzese ritenendola in contrasto con una serie di leggi statali e regionali (l. n. 394 del 1991 e l.r. n. 38 del 1996, in materia di aree protette; d. lgs. n. 267 del 2000, vale a dire il t.u. delle leggi sull’ordinamento degli enti locali; l.r. n. 18 del 1983, in materia di conservazione, tutela, trasformazione del territorio dell’Abruzzo) e, conseguentemente, con le disposizioni costituzionali di cui agli artt. 117, c. 2, lett. s), 117, c. 3, e 118.

La difesa erariale si è appuntata, in particolar modo, sulla mancata osservanza dell’art. 1, l.r. n. 60/2010 nei confronti dell’art. 22, l. n. 394 del 1991 (legge-quadro sulle aree protette) e della l.r. n. 38/1996 (legge-quadro sulle aree protette della Regione Abruzzo per l’Appennino Parco d’Europa). Quanto a quest’ultima ipotesi di “violazione”, sia consentito nutrire qualche perplessità, atteso che è forse superfluo ricordare come nella fisiologia degli ordinamenti generalmente accada che una norma successiva nel tempo possa disciplinare in maniera diversa un determinato ambito, senza che ciò dia luogo a “violazione” della normativa precedente. In merito invece al contrasto con l’art. 22, l. n. 394/1991, giova sottolineare come il venir meno della partecipazione degli enti territoriali coinvolti nella decisione di ampliare l’area della riserva naturale (la disposizione legislativa in parola sancisce, infatti, che tra i principi fondamentali relativi alla disciplina delle aree naturali protette regionali è annoverata la partecipazione degli enti territoriali interessati, per mezzo di «conferenze per la redazione di un documento di indirizzo relativo all’analisi territoriale dell’area da destinare a protezione, alla perimetrazione provvisoria, all’individuazione degli obiettivi da perseguire, alla valutazione degli effetti dell’istituzione dell’area protetta sul territorio») equivalga a violare la Costituzione e, in special modo, l’art. 117, c. 3, nella misura in cui le Regioni hanno il dovere di rispettare i principi fondamentali fissati con legge dello Stato. Il riferimento esplicito all’art. 117, c. 3 chiama dunque in causa la materia “valorizzazione dei beni culturali e ambientali”.

All’Avvocatura dello Stato non devono essere parsi probabilmente soddisfacenti tali rilievi al fine di censurare la normativa abruzzese, tanto che ha ritenuto opportuno non limitarsi a far emergere solo il contrasto con l’art. 117, c. 3 Cost., ma chiamare in causa anche il secondo comma, lett. s) di detta disposizione costituzionale. Secondo il ragionamento fatto proprio dalla difesa erariale, l’ampliamento della planimetria di un’area naturale equivale all’istituzione di una nuova area, e l’istituzione di una nuova area è ambito riconducibile alla materia “tutela dell’ambiente”. Trattandosi pertanto di materia legislativa esclusiva dello Stato, la Regione avrebbe potuto porre in essere soltanto interventi in senso migliorativo e giammai in peius (v., in proposito, sent. Corte cost. n. 12/2009).

Resta probabilmente deluso chi, a questo punto, si sarebbe legittimamente atteso un qualche chiarimento da parte della Corte circa l’incompatibilità dell’art. 1, l.r. n. 60/2010 nei confronti della Costituzione (e, in special modo, del secondo comma, lett. s, art. 117 Cost. piuttosto che del terzo comma, art. 117 Cost.). La Consulta, oltre a rilevare il contrasto della norma censurata con l’art. 118, liquida in poche battute la questione: da un lato, sostiene come il mancato coinvolgimento degli enti territoriali interessati nella procedura di ampliamento dell’area della riserva naturale – considerato dalla Corte stessa uno «snodo procedimentale di essenziale rilievo trattandosi di una partecipazione tutt’altro che formale» – contrasti con i principi fondamentali fissati dallo Stato (dirottando così i termini del problema sul terzo comma dell’art. 117 Cost. ovvero riconducendo indirettamente la problematica dell’istituzione di un’area protetta entro la cornice della competenza legislativa di tipo concorrente), dall’altro lato, ritiene che l’ampliamento delle dimensioni territoriali della pineta dannunziana equivale all’istituzione di una nuova riserva naturale (spostando la questione sulla “tutela dell’ambiente” e, dunque, sulla competenza esclusiva statale, come del resto affermato in altre occasioni precedenti: ex plurimis, sentenze n. 272 del 2009, n. 387 del 2008, n. 108 del 2005, n. 422 del 2002). In tal caso, la Corte ribadisce che la Regione avrebbe potuto eventualmente porre in essere «interventi legislativi ampliativi della sfera di tutela riservata allo Stato» e non «modalità procedimentali che – come nella specie – si discostino in peius dai princìpi fondamentali tracciati dalla legislazione statale a garanzia dei diritti partecipativi che, in materia di aree protette, è riconosciuta alle comunità locali e, per esse, agli enti correlativi» (v., ad es., sent. n. 104 del 2008).

Si sarebbe potuto (dovuto?) probabilmente articolare il ragionamento in maniera differente.

Con giurisprudenza costante, la Corte ha riconosciuto la competenza legislativa piena dello Stato in materia di aree naturali protette, per cui soltanto lo Stato può disciplinare l’ambito in questione, restando alla Regione la sola ed eventuale possibilità di innalzare il livello di tutela.

Ciò detto, a generare confusione è senz’altro la più volte citata norma di cui all’22, l. n. 394/1991, evidentemente non più compatibile con il quadro costituzionale vigente.

L’art. 22, infatti, si mostra tutt’altro che in sintonia con la Costituzione, almeno sotto due principali profili: per un verso, la previsione della partecipazione degli Enti territoriali interessati tra i principi fondamentali in materia di aree naturali protette spinge a ricondurre l’ambito in questione nel quadro della competenza legislativa concorrente; per altro verso, il riferimento all’intervento della Regione mediante legge attribuisce alla legge statale una competenza che spetta solo ed esclusivamente alla Costituzione.

In altri e più diretti termini, la legge-quadro del 1991 sulle aree protette appare nel contesto giuridico attuale alquanto problematica, atteso che in diverse sue disposizioni (come accade nel caso dell’art. 22) è assolutamente “in frizione” rispetto al dettato costituzionale e, in special modo, al riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni.

Nella sentenza in commento, la Corte – probabilmente conscia del terreno scivoloso nel quale si sarebbe dovuta barcamenare nel caso in cui avesse deciso di esaminare nei dettagli la questione – ha deciso di aggirare l’ostacolo emettendo una succinta pronuncia (probabilmente agevolata in siffatta scelta anche dalla circostanza per cui la Regione Abruzzo non si è costituita in giudizio) che non sfiora, se non in modo parziale e incompleto, la problematica relativa al tipo di competenza legislativa interessata.

 Anna Ciammariconi

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