Il regionalismo visto da Elisabetta Catelani

Nell’ambito del ciclo d’incontri con autorevoli giuristi sul tema del regionalismo, pubblichiamo, questa settimana, un’intervista alla Prof.ssa Elisabetta Catelani, Ordinario di Istituzioni di diritto pubblico presso l’Università degli Studi di Pisa.

Professoressa, si può sostenere che la cultura dell’autonomia, e in particolare dell’autonomia regionale, si sia veramente affermata tra gli studiosi, tra i protagonisti della politica e nell’opinione pubblica del nostro Paese?

Non si può dare una risposta netta a tale domanda, sia perché le generalizzazioni sono sempre pericolose, sia perché, nel corso del tempo, talvolta vi sono state forti accelerazioni verso i principi dell’autonomia ed in altri momenti improvvise frenate, con la conseguente individuazione di strade, più o meno corrette da un punto di vista istituzionale, per indirizzare le più importanti scelte politiche di competenza locale con criteri comuni centrali.

Le problematiche di carattere economico, poi, emerse in questi ultimi mesi, che per lungo tempo sono state nascoste o comunque dimenticate a livello politico sia centrale che locale, rischiano ora di incidere in modo significativo sull’esistenza stessa dell’autonomia, tanto che le scelte politiche sembra che non possano neppure essere fatte a livello statale, quanto etero-indirizzate dall’ UE e dai mercati.

L’evoluzione di quest’ultimo periodo non deve tuttavia neppure condurre ad affermare che non si possa più parlare di autonomia regionale o di alcuni enti, anche se, ovviamente un forte effetto restrittivo lo ha avuto e probabilmente ancora inciderà molto sull’affermazione del principio dell’autonomia.

Si pensi ad esempio a come fino a poco tempo fa l’agenda politica aveva al primo posto la realizzazione del federalismo fiscale, con la conseguente accentuazione dei principi dell’autonomia e della differenziazione e come ora, invece, il centro delle discussioni politiche sia la realizzazione delle liberalizzazioni delle categorie e delle professioni, fino ad andare ad incidere sulla materia del commercio (compresi gli orari di apertura e di chiusura degli esercizi) da sempre di competenza regionale (residuale esclusiva ex art. 117 comma 4 Cost.).

Tutto ciò non esclude che i singoli enti locali potranno dimostrare con le proprie scelte politiche e normative di essere capaci di risolvere i problemi di carattere economico in modo efficace e meglio di altri, così da poter valorizzare ed accentuare l’autonomia e la differenziazione.

In ogni caso una conseguenza che può essere riscontrata ormai da tempo è la trasformazione che i principi dell’autonomia hanno determinato sul modo di studio da parte della dottrina delle varie tematiche di natura pubblicistica, che interferiscono con il ruolo che le regioni e gli altri enti (locali o meno) hanno acquisito. In altre parole, vi sono alcuni temi, da sempre di competenza regionale, come quelli della salute, dell’istruzione, del governo del territorio, dei beni culturali che non possono essere affrontati senza la valutazione delle conseguenze che l’autonomia impone. Cosicché il tema della sanità richiede di valutare i criteri organizzativi che sono stati utilizzati nelle varie regioni e di verificare come il diritto alla salute possa essere garantito nonostante l’autonomia. Altrettanto può essere detto in ordine al governo del territorio ed a come gli strumenti attuativi ed i diversi livelli di autonomia incidano sul diritto di proprietà.

I temi sui quali l’autonomia regionale attualmente incide sono sempre maggiori, sia per l’estensione della competenza prevista dall’art. 117 Cost., ma anche per la volontà delle regioni di interessarsi e di influenzare altri settori, cosicché lo studio di tematiche quali il lavoro, la famiglia, gli anziani, i minori, ma anche materie di competenza prettamente nazionale come quella dei detenuti, non può prescindere da una valutazione dell’autonomia locale e del ruolo che, ad esempio, il garante dei detenuti può avere nell’organizzazione carceraria e sulla tutela dei loro diritti.

A ciò si deve aggiungere che le esperienze dell’autonomia possono costituire dei banchi di prova o comunque delle esperienze positive da trasferire a livello nazionale: si pensi alla materia elettorale che non può essere studiata prescindendo dalle leggi elettorali regionali e dal modo in cui le regioni hanno affrontato il tema delle primarie, delle quote rosa o, ancor di più, dei sistemi elettorali prescelti.

Per quanto riguarda i c.d. protagonisti della politica, il discorso è molto diverso perché le differenze sono sicuramente più forti e ciò principalmente dipende dalla storia che ciascun partito ha percorso: se da un lato i partiti nazionali (che inevitabilmente privilegiano una impostazione unitaria) alternano una sensibilità regionale significativa, alla necessità di costituire un freno agli eccessi di autonomia, dall’altro i partiti che nascono in contesti regionali perseguono gli obiettivi di autonomia, anche al limite del rispetto dei principi costituzionali (e non faccio riferimento soltanto agli eccessi manifestati da politici della Lega, ma anche agli obiettivi che sono perseguiti da partiti che si collocano in alcune regioni speciali e che sono completamente indifferenti agli interessi unitari e nazionali).

L’opinione pubblica del nostro Paese, infine, sembra percepire principalmente il peso economico dell’autonomia, piuttosto che gli aspetti positivi e quel quid pluris che una disciplina differenziata potrebbe garantire. Ciò può dipendere dal fatto che molti degli obiettivi insiti nel regionalismo, nonché la maggiore attenzione agli interessi dei cittadini, la cura delle situazioni particolari o differenziate non vengono percepite come raggiungibili dalle regioni. Anzi, gran parte dei servizi pubblici di competenza regionale hanno sempre più difficoltà di funzionamento (anche a causa dei tagli di natura economica) con la possibilità che in determinate regioni quei livelli essenziali delle prestazioni, che in ogni caso devono essere garantiti in tutto il territorio nazionale, rischino in realtà di non poter essere in pieno garantiti.

Che consigli darebbe, quanto ai temi da approfondire e al metodo da adottare, a chi, oggi, volesse avvicinarsi allo studio del regionalismo in Italia, della sua teoria e delle sue applicazioni?

Nonostante la valutazione apparentemente pessimistica sull’influenza della cultura dell’autonomia in Italia, non ritengo certo che occorra abbandonare lo studio del regionalismo, ma anzi che proprio l’organizzazione regionale, se ben funzionante, possa costituire uno strumento di crescita per lo Stato nel suo complesso. Come avevo accennato in precedenza, le esperienze positive elaborate in alcune regioni possono essere oggetto di studio, di analisi e, se possibile, di implementazione in altre esperienze simili.

Quindi in questa fase più che studiare le problematiche generali del regionalismo, quali gli aspetti statutari o la forma di governo regionale o, ancora, il ruolo dei Consigli regionali, sia opportuno affrontare le singole tematiche di competenza regionale ed appunto verificare se e come sono state disciplinate localmente. Quello che si può ora auspicare che giunga dagli studi sul regionalismo è quello di incentivare una cultura dell’efficienza e della buona amministrazione.

Un altro filone di studio è sicuramente quello comparato ed in particolare con riguardo alle varie forme di pluralismo territoriale presenti in Europa che presentano elementi comuni con la nostra, sia per quanto riguarda le problematiche di carattere economico, sia per quanto riguarda le affinità organizzative: penso ovviamente all’esperienza  spagnola, francese e tedesca. Ma anche con riguardo alla strada comparata, ritengo più utile in questo momento analizzare le varie esperienze locali con riguardo alle tematiche pubblicistiche affrontate dalle singole regioni, stati, land: quali appunto la sanità, l’istruzione, il lavoro e più in generale i diritti sociali.

Tutto questo ha come finalità principale la crescita della cultura autonomistica e del regionalismo. Tuttavia per capire i freni ed i limiti che incontra il regionalismo in Italia, occorre aver ben presente il passato, rappresentato non solo dallo studio degli atti dell’Assemblea costituente, già citati giustamente da chi mi ha preceduto in queste interviste, nonché dalla nascita dell’esperienza regionale italiana, quanto, ancor prima, dai problemi presenti nello stato unitario, che nell’anno appena trascorso di celebrazione dei 150 anni dell’unità d’Italia sono stati iniziati e che sicuramente possono costituire uno strumento di comprensione delle differenze organizzative ed amministrative ancora presenti nelle attuali regioni.

Nella letteratura italiana e internazionale su autonomia, regionalismo e concetti affini, quali sono i classici la cui lettura lei ritiene fondamentale per chi voglia avvicinarsi allo studio del regionalismo?

La migliore letteratura giuridica sul tema delle autonomie che si è formata in Italia è già stata ampiamente citata da chi mi ha preceduto.

Forse qualche indicazione ulteriore può essere data prendendo spunto da due importanti ricorrenze celebrate nello scorso anno: una, meno nota, rappresentata dai 250 anni dalla nascita di Gian Domenico Romagnosi e l’altra, a cui avevo fatto prima riferimento, che ha invece caratterizzato tutto l’anno appena trascorso per il ricordo dei 150 anni dell’unità d’Italia. Può essere utile rileggere le nostre origini ed in particolare di Romagnosi, Della costituzione di una monarchia nazionale rappresentativa (1815) e La scienza delle costituzioni (pubblicata postuma nel 1849) e coloro che hanno studiato con lui e che risentono dei suoi scritti, da Cattaneo (La città come principio ideale delle istorie italiane- 1858) a Gioberti (Primato civile e morale degli italiani -1843). Ma in particolare segnalerei Cesare Balbo da cui emerge un’idea particolare dell’unità d’Italia, in cui i diversi principati (diremmo ora, su base regionale), collaboravano con il sovrano, su base nazionale, all’elaborazione dell’indirizzo politico. Già in Balbo ne Le speranze d’Italia (1844) vi era un collegamento fra sovranità ed autonomie molto moderno e molto vicino al disegno costituzionale successivo.

Ritengo tuttavia, facendo un salto logico e temporale amplissimo, che un ruolo fondamentale per lo studio, l’approfondimento e l’aggiornamento sia dato ormai prevalentemente dalle riviste telematiche che si occupano in modo specifico delle tematiche regionali a partire dal presente Osservatorio e da tutti quei siti web richiamati nella prima pagina, con i rispettivi links.

 A cura di Alessandro Morelli

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4 risposte a Il regionalismo visto da Elisabetta Catelani

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