In attesa della Corte, i giudici amministrativi insistono sull’equilibrio di genere nelle giunte

1.–      In attesa che la Corte costituzionale si pronunci sul conflitto sollevato dalla Regione Campania contro il Consiglio di Stato, sull’equilibrio di genere nella composizione delle giunte continuano la prese di posizione dei giudici amministrativi, schierati compattamente sulla linea segnata a Palazzo Spada.

Sulle giunte comunali, si segnalano: Tar Roma, sez. II, 20 gennaio 2012, n. 679 (in Federalismi.it), sulla Giunta comunale di Viterbo; Tar Bari, sez. II, 11 gennaio 2012, n. 79 (in Federalismi.it), sulla Giunta di San Marco in Lamis (FG); Tar Napoli, sez. I,  7 novembre 2011, n. 5167 (in Federalismi.it), sulla Giunta comunale di Agerola (NA); Tar Roma, sez. II, 25 luglio 2011, n. 6673, sulla “Giunta capitolina” (denominazione ufficiale della Giunta di “Roma Capitale”; in Astrid-online). Sulle giunte regionali, precisamente su quella sarda, Tar Cagliari, sez. II, 2 agosto 2011, n. 864, in Astrid-online.

2.–     Le questioni e gli argomenti sono in gran parte quelli noti:

–       legittimazione ad agire: i ricorsi provengono da cittadini; titolari di cariche elettive (consiglieri comunali o regionali), a maggior ragione se investiti di funzioni inerenti la parità (ad es., nella sentenza pugliese, la consigliera regionale di parità  e la presidentessa della commissione regionale per le pari opportunità, di cui alla l.r. n. 16 del 1990); associazioni dedite alla promozione della democrazia paritaria. In tutti i casi, la legittimazione ad agire è riconosciuta con larghezza. Quanto a cittadini e consiglieri (anche uomini, si precisa in relazione a questi ultimi), li si considera legittimati siccome titolari dell’interesse alla possibile nomina, ma anche in nome della “esigenza di evitare che si creino zone franche di illegittimità in materie di diretta rilevanza generale” (Tar Roma, n. 6673 del 2011). Quanto alle associazioni, la legittimazione dipende dalle loro finalità istituzionali e dalla presenza sul territorio, né è esclusa dal numero ridotto di iscritti (v. sp. Tar Cagliari, n. 864 del 2011);

–       natura dell’atto di nomina: la tesi che le nomine non siano suscettibili di contestazione per la loro natura politica – che poi è il fulcro del conflitto di attribuzione menzionato all’inizio – è nuovamente respinta. Ormai hanno preso chiaramente forma le due posizioni contrapposte. Da un lato, le difese regionali inquadrano la nomina sulla base del fondamento costituzionale del relativo potere, della provenienza dell’atto e della funzione di questo nel circuito dell’indirizzo politico (e anche le difese comunali insistono sulla latitudine della discrezionalità di nomina). Dall’altro, i giudici amministrativi guardano – più che al potere e all’atto di per sé, in prospettiva istituzionale e sintetica – alle norme, analiticamente, per sostenere che non può darsi insindacabilità, dove sussiste un vincolo giuridico, sostanziale o procedimentale. È questa la ragione principale per cui la nomina è qualificata come atto amministrativo e non politico. Sebbene sovente poi si aggiunga, in modo più apodittico, che l’atto di nomina non sarebbe nemmeno propriamente politico, vale a dire non sarebbe “svincolato dal raggiungimento di obiettivi prefissati e libero nei fini: l’ampiezza delle valutazioni di opportunità che ispirano la composizione della Giunta e l’individuazione dei suoi membri, sebbene possibilmente ispirata anche da apprezzamenti politici, non deve essere confusa con l’esercizio della funzione politica in senso proprio” (Tar Roma, n. 6673 del 2011);

–       portata del vincolo: fermo restando che la scelta di tutti gli assessori è ampiamente discrezionale, i giudici dubitano che possano mai sussistere ragioni serie per una rappresentanza femminile inesistente o esigua. È dovere dei titolari del potere di nomina attivarsi concretamente e personalmente (anche senza sollecitazioni dei partiti della maggioranza consiliare) per raggiungere l’equilibro di genere. Il sindacato su istruttoria e motivazione garantisce l’osservanza del vincolo.

Su quest’ultimo punto, la sentenza sulla Giunta capitolina apporta qualche precisazione interessante. Ivi, si insiste sulla severità del sindacato e, tendenzialmente, si nega che possano sussistere ragionevoli motivazioni allo squilibrio, che va misurato in termini numerici. Tuttavia – recuperando su un diverso fronte spazi di discrezionalità per sindaci e presidenti – si aggiunge poi che, “a fronte di una squilibrata rappresentanza dei generi sul piano numerico o quantitativo, potrà comunque ritenersi raggiunto l’equilibrio soltanto nel caso di conferimento al genere scarsamente rappresentato di ruoli o funzioni il cui rilievo sostanziale e funzionale sia tale, secondo logicità e ragionevolezza, da compensare il gap numerico”. Dunque, lo squilibrio quantitativo può essere corretto sul piano qualitativo, mediante l’assegnazione di ruoli politicamente pesanti: ma “soltanto” in questo modo. Nel caso, la presenza tra i 12 assessori di una sola donna non è stata ritenuta adeguatamente compensata dall’affidamento a costei della delega alle politiche sociali e, nell’imminenza della decisione, di altre deleghe, oltre che della qualità di vicesindaco.

3.–     Pure la vicenda sarda porta qualche elemento di novità, di interesse anche maggiore sul piano propriamente costituzionale e della teoria delle fonti.

Come spiega il Tar, inizialmente la Giunta Cappellacci era stata costituita sotto la vigenza della legge statutaria n. 15 del 2007, il cui art. 15, comma 3, prescriveva che nell’organo esecutivo fosse promossa la presenza paritaria dei due generi, ciascuno dei quali doveva essere rappresentato da non meno del 40% degli assessori. Per questo, furono nominate 4 donne su 12 assessori. Dopo l’annullamento della promulgazione della legge statutaria (Corte cost., sent. n. 149 del 2009) e l’azzeramento della Giunta iniziale, il Presidente Cappellacci ne ha nominata una nuova, integralmente maschile, “questa volta non incontrando, in materia di pari opportunità, il limite della legge statutaria nelle more, come detto, caducata”.

Ma se la legge statutaria, e con essa la norma sulle pari opportunità, erano venuti meno, in virtù di quale parametro il Tar ha potuto ritenere illegittima la nomina di soli assessori uomini?

Qui sta il punto. La sentenza richiama (gli artt. 21 e 23 CEDU e) l’art. 51 Cost., sottolineando poi il legame tra questa disposizione e l’art. 3, comma secondo, Cost. (sebbene poi, come in altre pronunce, si faccia riferimento pure ad altri parametri costituzionali, tra cui l’art. 97). Questa la conclusione: “se la pari opportunità nell’accesso alle cariche pubbliche è espressione del principio di uguaglianza sostanziale, il dato costituzionale deve intendersi come impositivo, nei confronti di chi sia chiamato a darvi applicazione, del principio di cui al secondo comma dell’art. 3, nel senso di pretendere la necessaria rimozione di tutti gli ostacoli che possono ingiustificatamente assegnare o mantenere posizioni di agevolazione o privilegio in favore di appartenenti ad uno dei sessi”. In proposito, Tar Roma n. 6673 del 2011 aggiunge, tra l’altro, che pure la giurisprudenza costituzionale, dalla sent. n. 422 del 1995 alla n. 4 del 2010, “appare evolversi decisamente nel senso dell’effettività e del carattere cogente delle norme sulla parità di genere”.

Su queste premesse, nella sentenza sulla Giunta Cappellacci, si afferma che il principio di pari opportunità opera in due sensi:

–       essendo dotato di immediata applicabilità”, funziona “come parametro di legittimità sostanziale di attività amministrative discrezionali, rispetto alle quali si pone come limite conformativo”. Ciò “anche in mancanza di disposizioni attuative”, e segnatamente di disposizioni regionali di attuazione;

–       opera poi anche come criterio di interpretazione della legislazione (Codice delle pari opportunità, art. 1; TUEL, art. 6) e dello stesso art. 117, comma settimo, Cost., sicché da tale legislazione il Tar ritiene di poter desumere un principio generale dell’ordinamento, anch’esso autonomamente e immediatamente vincolante, pur in assenza di norme d’attuazione.

4.–     In questo contesto, si attende la decisione della Corte costituzionale sul conflitto campano. La discussione è fissata per il 20 marzo p.v. e relatore, come per la decisione cautelare, sarà il giudice Cartabia.

Non si può dire, questa volta, che il giudice amministrativo abbia mostrato una scarsa sensibilità ai problemi costituzionali. Come si è visto, la giurisprudenza richiamata propende per la massima valorizzazione dei principi riconducibili all’art. 51 Cost., superando sia i problemi istituzionali (l’allegata politicità dell’atto di nomina), sia quelli nomologici (l’occasionale difetto delle norme di attuazione). Così facendo, la giurisprudenza amministrativa pone nelle mani dei cittadini, e delle cittadine, uno strumento formidabile per superare lo storico svantaggio delle donne nell’accesso alle cariche pubbliche e per mettere in moto principi costituzionali e legislativi già vigenti ma che, sinora, hanno dimostrato un’effettività limitata. Se, come pare stia accadendo velocemente, questa giurisprudenza si consoliderà, diventerà praticamente impossibile ignorare il principio dell’equilibrio di genere nella costituzione delle giunte.

Ciononostante, la decisione portata alla cognizione della Corte costituzionale è tutt’altro che scontata e i problemi sollevati dalla difesa della Regione Campania sono seri: come consistente è il nodo, teorico e positivo, dell’atto politico.

Quel che è certo è che, se la Corte accogliesse il ricorso per conflitto, verrebbe in evidenza – e, alla luce degli sviluppi della giurisprudenza amministrativa, sarebbe ancora più lampante – una discrasia già segnalata in questo sito. Facendosi usbergo della rilevanza costituzionale del loro ruolo, i vertici degli esecutivi regionali potrebbero continuare indisturbati a ignorare l’art. 51 Cost. e le clausole statutarie, di principio e di dettaglio, attuative del principio costituzionale. Al contrario, i vertici degli esecutivi locali dovrebbero valutare molto più seriamente le esigenze della democrazia paritaria, in omaggio a norme formalmente primarie o sub-primarie (art. 6 TUEL e statuti locali), ma sostanzialmente più incisive di quelle recate dalla Costituzione e dalle leggi statutarie regionali. Volendo riassumere la situazione ipotizzata con una semplificazione a effetto, si potrebbe dire: in regioni ed enti locali, stessa forma di governo, stessi principi sostanziali; ma effettività del principio paritario inversamente proporzionale al grado delle norme che lo enunciano.

Michele Massa

Foto | Flickr.it

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Una risposta a In attesa della Corte, i giudici amministrativi insistono sull’equilibrio di genere nelle giunte

  1. Bolognese Maria Antonietta via Verdi 60/A int46 Bollate-mi ha detto:

    interessanti

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