[Corte cost. n. 332/2011] L’insindacabilità dei consiglieri regionali nella più recente giurisprudenza della Corte costituzionale: questioni vecchie e nuove

1. Con la sent. n. 332/2011, la Corte costituzionale è tornata a pronunciarsi, a distanza di ormai quasi tre anni dall’ultima volta (a quanto, consta, infatti, l’ultima decisione sul punto è stata la sent. n. 279/2008) sulla prerogativa dell’insindacabilità dei consiglieri regionali di cui all’art. 122, comma 4, Cost., riproponendo questioni “vecchie”, ma cogliendo anche l’occasione per precisare, o quantomeno, meglio chiarire, questioni nuove.

Il conflitto intersoggettivo si è originato da due distinti ricorsi della Regione Veneto, che aveva adito la Consulta ritenendo che la prerogativa consiliare fosse stata lesa da un’ordinanza di ammissione di mezzi istruttori adottata dal Tribunale di Venezia nell’ambito di un giudizio civile promosso contro due consiglieri regionali per il risarcimento dei danni derivanti da talune loro dichiarazioni reputate diffamatorie.

2. La Corte costituzionale ha, quindi, verificato in via preliminare la sussistenza dell’idoneità dell’atto impugnato a ledere le attribuzioni costituzionali di cui all’art. 122, comma 4, Cost. e, a tal proposito, ha meglio definito le condizioni di ammissibilità oggettive del conflitto, rilevando che quest’ultimo non era “un atto di mero impulso processuale, imposto dalla legge senza margini di discrezionalità in presenza di determinate condizioni, o comunque privo di ogni «contenuto decisorio»”  – quali, esemplarmente, erano stati considerati, in precedenti occasioni (Corte cost., sentt. nn. 235 e 173 del 2007), il provvedimento di semplice rinvio per la produzione di scritti difensivi o un’ordinanza di fissazione dell’udienza di trattazione  –  ma, al contrario, “un provvedimento con il quale il giudice si è pronunciato – con valutazione discrezionale e sia pure in funzione preparatoria della pronuncia volta a definire il giudizio – sulle istanze istruttorie delle parti” e, quindi, per tale ragione, atto a violare le attribuzioni costituzionalmente garantite ai consiglieri.

3. In secondo luogo, entrando nel merito, la Consulta ha valutato la presenza delle condizioni in relazione alle quali può predicarsi la presenza di un nesso funzionale tra le opinioni espresse extra-moenia dai consiglieri regionali e quelle che costituiscono esercizio di funzioni proprie dell’organo di appartenenza, e cioè la “corrispondenza sostanziale” di contenuti e la “contestualità temporale”.

A tal proposito, vale la pena di ricordare che la giurisprudenza costituzionale viaggia “sullo stesso binario” sia per quel che concerne la prerogativa in esame sia per quel che concerne quella parlamentare, di cui all’art. 68, comma 1, Cost. e, anzi, si può affermare che l’appena menzionato principio della “corrispondenza sostanziale di contenuti”, che pure è stato cristallizzato con le ben note c.d. “sentenze Sgarbi” nn. 10 e 11 del 2000, relative all’art. 68, comma 1, Cost., è stato in qualche modo anticipato dalla giurisprudenza costituzionale riguardante la prerogativa consiliare (che, per vero, è assai meno cospicua della prima), in particolare con le sentt. nn. 294/1995 e 391 del 1999. La prima, infatti, pur rifacendosi ad un’interpretazione ancora estensiva del nesso funzionale, effettuava poi, però, un concreto riscontro tra l’opinione espressa extra-moenia e l’atto tipico in questione, mentre la seconda, che interveniva quando già precedenti pronunce (le sentt. nn. 289/1998 e 329/1999) avevano annullato delibere d’insindacabilità pronunciate dalla Camera di appartenenza del parlamentare, si spingeva a verificare che le dichiarazioni espresse dal consigliere regionale a mezzo stampa “non facessero altro che riprodurre, sostanzialmente, il contenuto dell’interpellanza a suo tempo presentata”.

Per quel che concerne, tuttavia, il profilo cronologico, si sono registrate non poche oscillazioni. Infatti, se la Corte costituzionale ha stabilito che la dichiarazione riproduttiva di un atto tipico dovesse essere successiva, e non precedente, rispetto ad esso, ha poi però dato applicazione al principio, nella prassi, in modo non del tutto lineare.

Fino alla’odierna sentenza, ad essersi concretamente occupata della questione, almeno per quel che riguarda la prerogativa consiliare, sembra essere stata la sent. n. 221/2006, nella quale si era precisato che la “sostanziale contestualità” tra le opinioni espresse extramoenia e quelle contenute in un atto tipico consiliare doveva necessariamente apprezzarsi entro un arco temporale molto compresso e, effettivamente, nel caso di specie, si rilevava che una delle due mozioni era stata presentata in Consiglio dopo dieci giorni dalla divulgazione, tanto da crearsi uno iato temporale considerevole “così da invertire, evidentemente, l’ordine logico, prima che giuridico, tra atto consiliare e sua divulgazione”, mentre l’altra, essendo intervenuta oltre un anno prima rispetto alla divulgazione del consigliere, pareva troppo risalente nel tempo, così da far venire meno i presupposti per la sussistenza del nesso funzionale. In altri casi, tutti relativi all’art. 68, comma 1, Cost., la Corte costituzionale ha, però, in certo modo, smentito se stessa, rimettendo il proprio giudizio circa la sussistenza di una effettiva contestualità temporale a una valutazione caso per caso, dal momento che, in una sentenza di poco successiva (sent. n. 260/2006), si è ritenuto di considerare presente, da un punto di vista cronologico, un nesso funzionale per dichiarazioni espresse al di fuori del Parlamento a poco meno di un anno di distanza rispetto al corrispondente atto tipico, analogamente a quanto si era già stabilito in precedenti pronunce (sentt. nn. 28 e 164 del 2005), in cui gli atti tipici risalivano a due o tre anni prima.

4. Con la sent. n. 332/2011, e con altre più recenti decisioni pronunciatesi, viceversa, proprio in riferimento all’art. 68, comma 1, Cost. (a tal proposito cfr. Corte cost., sentt. nn. 81, 82, 333 e 334 del 2011) si ribadisce però il medesimo principio formulato nella sent. n. 221/2006 .

Infatti, in integrale accoglimento delle doglianze della Regione e, del conseguente annullamento, in parte de qua, dell’ordinanza impugnata, si è accertato che, nel conflitto rappresentato con il primo ricorso, le dichiarazioni consiliari esternate in un articolo di un quotidiano locale corrispondevano ad una interrogazione a risposta immediata presentata il giorno stesso (sulla base di quanto emerso dalle produzioni allegate dalla ricorrente, anche se la stessa Regione, nel ricorso. avrebbe anticipato, addirittura, di un giorno la data di presentazione dell’atto tipico consiliare), così come quelle che erano state fatte oggetto del conflitto promosso con il secondo ricorso, in cui le dichiarazioni si riconnettevano a “richieste scritte” di acquisizione di copie di documentazione (attività queste ultime riconducibili, ad avviso della Corte, a quella di “vigilanza e controllo” delle commissioni consiliari) rivolte tre giorni prima ai competenti uffici.

Sembra, dunque, potersi concludere che il più volte auspicato affinamento del principio della “contestualità temporale”, così come quello inerente alla “corrispondenza sostanziale ” di contenuti, abbia finalmente trovato terreno fertile proprio grazie alla continua dialettica circolare che si è da sempre realizzata in ordine alla giurisprudenza costituzionale in materia d’immunità consiliare e parlamentare.

Francesca Bailo

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3 risposte a [Corte cost. n. 332/2011] L’insindacabilità dei consiglieri regionali nella più recente giurisprudenza della Corte costituzionale: questioni vecchie e nuove

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