Il regionalismo visto da Annamaria Poggi

Nell’ambito del ciclo d’incontri con autorevoli giuristi sul tema del regionalismo, pubblichiamo, questa settimana, un’intervista alla Prof.ssa Annamaria Poggi, Ordinario di Istituzioni di diritto pubblico presso l’Università degli Studi di Torino.

Professoressa, si può sostenere che la cultura dell’autonomia, e in particolare dell’autonomia regionale, si sia veramente affermata tra gli studiosi, tra i protagonisti della politica e nell’opinione pubblica del nostro Paese?

Certamente ragioni di natura squisitamente politica hanno frenato (e continuano a frenare) l’affermazione di una cultura dell’autonomia regionale, a tutti i livelli. La prima e decisiva ragione è nella stessa “idea” di regione che emerge nella Costituzione del 1948, quale esito principale del dibattito in Assemblea costituente: la regione cioè quale strumento di ampliamento del consenso democratico; quale contraltare all’eccessiva centralizzazione del potere politico e al rischio di derive autoritarie (come il recente passato aveva mostrato). Ciò spiega la tiepidezza del testo del 1948 rispetto al “frame” costitutivo delle regioni in termini di potere legislativo, amministrativo, fiscale etc.

L’avvento effettivo delle Regioni nel 1970, perciò, non è in grado di arrecare nessuna innovazione significativa nell’organizzazione dello Stato e nella sua amministrazione. Mutuando il linguaggio degli economisti potremmo dire che la loro realizzazione nel panorama italiano non porta alcun “valore aggiunto”: né in termini di modelli di rappresentazione politica, né nel senso di sburocratizzazione amministrativa, né nel senso di aumento di servizi al cittadino…

Qualcosa sembra poter cambiare alla fine degli anni Novanta con le leggi Bassanini sul c.d. terzo decentramento e con le riforme costituzionali del 1999 e del 2001.  Soprattutto le prime due, infatti, interpretano in maniera evolutiva la Costituzione collocando l’esistenza delle regioni in un quadro di innovazioni, sia con riguardo alla rappresentanza politica (la riforma della forma di governo regionale), sia con riguardo all’amministrazione del Paese (le legge Bassanini).

 Ma per vari motivi tali cambiamenti non hanno l’effetto dirompente che avrebbero potuto avere. Sia perchè, come ha ben sottolineato Barbera, tali innovazioni (soprattutto la revisione costituzionale del 2001) si caricano di un eccesso di ideologia del regionalismo, sia perchè la macchina amministrativa statale (la burocrazia ministeriale centrale e periferica) si è nel frattempo così saldamente annidata in tutti i gangli decisionali da riuscire addirittura a contrastare le innovazioni politiche. In definitiva perché riemerge limpidamente il paradosso denunciato da Giannini alla fine degli anni Settanta: non si può decentrare senza riformare contemporaneamente l’amministrazione ministeriale statale. In altri termini l’autonomia regionale non è diventata cultura regionalista poichè l’esistenza delle regioni non ha inciso nella complessiva riorganizzazione politica e amministrativa del nostro Paese. Forse dal punto di vista teorico o delle concezioni ci sono stati dei momenti in cui riforma dello Stato ed esistenza delle regioni si sono intrecciate (sicuramente la stagione riformatrice della fine degli anni Novanta). Tuttavia ciò non sì è, almeno sino ad ora, tradotto in significative innovazioni della vita politica e amministrativa del Paese.

Che consigli darebbe, quanto ai temi da approfondire e al metodo da adottare, a chi, oggi, volesse avvicinarsi allo studio del regionalismo in Italia, della sua teoria e delle sue applicazioni?

Certamente oggi uno studio del sistema regionale non potrebbe più prescindere da una serie di elementi “incrementali”, sia teorici, che pratici, questi ultimi emersi con la sia pur tiepida esperienza del regionalismo italiano.

Un primo elemento, di natura teorica,  è quello dei “modelli”. Non avendo noi una esperienza storica, né di regionalismo, tantomeno di federalismo, i modelli sono rilevanti se si vuole capire a quali problemi dovrebbe rispondere un decentramento profondo del nostro sistema. Su questo terreno non c’è dubbio che ci sia molto da indagare a da studiare: ai prototipi classici (Usa, Svizzera, Germania..) prima si sono affiancate esperienze diverse nella genesi (Belgio, Spagna, Austria….) ed oggi si accostano processi che vanno a collocarsi in una scala ancora diversa: tra i tanti  casi, quelli dei Paesi dell’Est.

Un secondo elemento, di natura pratica, riguarda l’analisi dell’impatto della legislazione e sull’amministrazione dell’esperienza regionale. In altri termini bisognerebbe capire, non solo con gli strumenti giuridici che abbiamo a disposizione, se l’esistenza di una regione semplifica o meno le procedure e la soluzione dei problemi di governo e di gestione delle funzioni pubbliche. Ad esempio le leggi regionali nelle materie di propria competenza sono “organiche”? oppure nell’amministrazione le regioni perseguono modelli di semplificazione della vita del cittadino? Ed ancora come indirizzano l’attività amministrativa degli enti locali? L’ultimo banco di prova delle comunità montane e dell’obbligo di associazionismo dei comuni (che dipendono entrambi dalla legislazione regionale) sarebbero casi interessanti da studiare per tentare risposte a queste domande.

Un terzo elemento da analizzare concerne il vantaggio dell’esistenza delle regioni in termini di efficienza economica. Sin’ora gli studi a noi noti (di rilievo per la verità non scientifico) hanno mostrato la costosità della “politica” regionale, e il suo decisivo contributo al deficit complessivo dello Stato. Un punto di vista diverso consisterebbe nell’indagare quanta efficienza ed economicità si potrebbe recuperare (o non recuperare) da una disattivazione delle strutture amministrative statali (centrali e periferiche). Un esempio per tutti: l’attribuzione alle regioni del potere legislativo in materie precedentemente di competenza statale avrebbe dovuto comportare il venir meno dell’amministrazione statale periferica amministrativa. Ciò non è avvenuto e dunque vì è una sovrapposizione di strutture statale e regionali sulle stesse materie che, oltre ad essere fonte di confusione per il cittadino, raddoppia spesso i costi dei servizi.

Nella letteratura italiana e internazionale su autonomia, regionalismo e concetti affini, quali sono i classici la cui lettura lei ritiene fondamentale per chi voglia avvicinarsi allo studio del regionalismo?

Nella sconfinata letteratura consiglierei di iniziare leggendo Friedrich e Toqueville che, a mio avviso, hanno colto in maniera insuperabile la complessità del tema e hanno mostrato quanto il federalismo e il regionalismo non costituiscano modelli teorici, bensì svolgimenti storici e politico-istituzionali, profondamente legati alla “forma” di Stato.

Nella letteratura italiana mi sono stati di grande utilità il libro di Giorgio Lombardi sullo stato federale, edito da Giappichelli e ora recuperato nei volumi che raccolgono i suoi scritti, e la storica voce sul federalismo di Giovanni Bognetti. Nella letteratura più recente sarebbe imbarazzante citare i tanti e autorevoli colleghi che hanno e continuano e contribuire agli studi in materia.

A cura di Alessandro Morelli

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