[Giunta elezioni Senato, 21 dicembre 2011] La verifica dei poteri protegge i sindaci-senatori in carica dal divieto del doppio mandato

1.- La Giunta elezioni del Senato cerca di limitare, e per il momento di escludere, l’applicazione di Corte cost. n. 277 del 2011 e della norma da questa immessa nell’ordinamento.

Come si ricorderà, prima della sent. n. 277, sulla base di una controversa interpretazione affermatasi in ambito parlamentare, si era ritenuto che il sindaco di comune con oltre 20 mila abitanti (e il presidente di provincia) fosse ineleggibile a parlamentare (o, meglio, ch’egli dovesse, in caso di elezione, optare per l’una o l’altra carica: v. in argomento G. Famiglietti, sub art. 62 TUEL, in Codice degli enti locali, a cura di C. Napoli e N. Pignatelli, di prossima pubblicazione per la casa editrice Nel Diritto); ma che nulla impedisse l’inverso, ossia impedisse al parlamentare di candidarsi a – e, se eletto, di diventare e, poi, restare – sindaco della stessa categoria di comuni (o presidente di provincia).

La Corte ha censurato questa situazione normativa in nome del principio del parallelismo, già affermato in sentenze precedenti (e poi ribadito nella sent. n. 294 del 2011). Se la titolarità di una carica è incompatibile con l’acquisto di un’altra, deve valere anche l’inverso: pure la titolarità della seconda carica deve essere incompatibile con il successivo acquisto della prima. Deroghe alla simmetria sono possibili, ma solo se ragionevolmente giustificate da una “causa normativa”, che sia “enucleabile all’interno della legge impugnata ovvero dal più ampio sistema in cui la previsione opera”. Tale non è stata ritenuta la mera priorità temporale dell’ordine di acquisizione delle cariche, perlomeno nel caso esaminato dai giudici di Palazzo della Consulta. Non è stata accolta l’eccezione dell’Avvocatura dello Stato, secondo la quale l’asimmetria sarebbe stata giustificata dal fatto che il potere di esercitare indebite influenze sugli elettori è maggiore per il sindaco, a causa della sua particolare posizione rispetto alla comunità territoriale.

2.- Peraltro, al problema dei cd. doppi incarichi non si era mostrata insensibile nemmeno la politica.

Qualche settimana prima della sent. n. 277, la cd. manovra di agosto (decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, come convertito dalla legge 14 settembre 2011, n. 148: art. 13, comma 3) aveva definitivamente sancito l’incompatibilità delle cariche parlamentari e di governo (come definite dall’art. 1, comma 2, della legge 20 luglio 2004, n. 215) “con qualsiasi altra carica pubblica elettiva di natura monocratica relativa ad organi di governo di enti pubblici territoriali aventi, alla data di indizione delle elezioni o della nomina, popolazione superiore a 5.000 abitanti”. Tuttavia, la stessa disposizione ha rinviato l’efficacia del nuovo principio sino alle prossime elezioni politiche.

Ancora prima, il 23 giugno 2009, l’attuale presidente della Giunta elezioni del Senato (sen. Follini), insieme ad altri, aveva proposto un disegno di legge (AS n. 1630), recante Disposizioni in materia di incompatibilità parlamentari, che si muoveva in direzione analoga a quella poi imboccata dalla sent. n. 277: correggere l’asimmetria, affermando l’incompatibilità del parlamentare eletto sindaco di comune con oltre 20 mila abitanti, o presidente di provincia. Nelle norme transitorie (art. 5), lo stesso DDL propone di applicare le nuove cause di incompatibilità anche ai parlamentari in carica (senza eccezioni), concedendo loro per l’opzione un termine di un mese dall’entrata in vigore della legge. Nonostante la riconosciuta importanza, e urgenza, della materia, l’esame parlamentare del DDL è ancora nella fase iniziale. Per ironia della sorte (o di qualcun altro), relatore ne è stato nominato il sen. Nespoli: attuale sindaco di Afragola.

3.–        In questo contesto, irrompe la sent. n. 277 del 2011. Altrove si segnalerà il modo in cui la decisione è stata recepita alla Camera dei deputati. Qui ci si concentrerà su ciò che è accaduto al Senato della Repubblica.

Il senatore, contro il quale era stato promosso il giudizio civile per decadenza che aveva dato occasione alla sent. n. 277, ha optato per la carica locale: si tratta del sindaco di Catania, sen. Stancanelli. Restava da definire la situazione del sen. Nespoli e del sen. Azzollini, sindaco di Molfetta (oltre a quella di chi sia contemporaneamente senatore e presidente di provincia).

La discussione si è svolta in varie sedute della Giunta per le elezioni, delle quali sono disponibili i resoconti sommari (nn. 9798 e 100101102), ed è culminata nella decisione assunta a maggioranza nella seduta n. 103 del 21 dicembre, abbandonata, al momento del voto, dal presidente della Giunta e dalla minoranza. La decisione è stata di “non estendere anche alle fattispecie su cui la Giunta si è già pronunciata – vale a dire la situazione dei senatori Azzollini e Nespoli – gli effetti della sentenza della Corte costituzionale n. 277 del 2011 in materia di incompatibilità”. In breve, la decisione equivale all’apposizione, o al riconoscimento, di un limite all’efficacia retroattiva del giudicato costituzionale: limite, come suggerisce il brano citato, principalmente connesso all’efficacia che la Giunta ha ascritto alle proprie valutazioni già espresse in merito alle due situazioni.

Nel corso della discussione sono state subito isolate la posizione del sen. Stancanelli e quella dei senatori-presidenti di provincia: il primo si è dimesso sotto la pressione dell’azione giudiziaria; i secondi non sono toccati dal dictum costituzionale, che non sarebbe suscettibile di estensione analogica.

Quanto ai due senatori-sindaci, sono stati spesi vari argomenti. Alcuni meritano di essere ricordati come mere curiosità: ad es., la perplessità del sen. Mazzatorta per il fatto che, secondo lui, la giurisprudenza costituzionale avrebbe “escluso la possibilità di sentenze d’incostituzionalità con valenza additiva nelle materie coperte (…) da riserva di legge” (ma cita le sentt. n. 440 del 1995 e n. 508 del 2000, entrambe su norme incriminatrici, bestemmia e vilipendio della religione); o l’auspicio dello stesso parlamentare “che il Senato, eletto su base regionale, valuti l’opportunità di favorire un’osmosi fra le cariche rivestite in enti territoriali locali e quelle a carattere nazionale”.

Più serio – o, quantomeno, impostato sullo sfondo di una questione più seria – è l’altro argomento, che si può riassumere in questi termini. I senn. Azzollini e Nespoli si sono candidati alla carica di sindaco facendo affidamento sulla giurisprudenza parlamentare allora vigente; la loro posizione è stata poi esaminata dalla Giunta per le elezioni, che si è attenuta a detta giurisprudenza per escludere la sussistenza di una incompatibilità. Per la sua natura giurisdizionale, la pronuncia della Giunta equivale a un giudicato, che argina gli effetti retroattivi del successivo annullamento della legge.

A nulla è valso il richiamo, operato dalla minoranza, al DDL 1630 e al suo art. 5. Con tale richiamo, si è sostenuto che la previa convalida dell’elezione non esime dal rispetto dello ius superveniens, sia esso di origine legislativa (come sarebbe il cit. art. 5, ove mai fosse approvato) o giudiziale (come la sent. n. 277). In senso contrario si è richiamato proprio l’art. 13 della manovra d’agosto: il rinvio della nuova incompatibilità alle prossime legislature implicherebbe il riconoscimento che le posizioni già convalidate sono intangibili.

4.– Dunque, almeno nel modo in cui la questione è stata esaminata all’interno della Giunta, è evidente il nesso tra i limiti alla retroattività della sent. n. 277, gli effetti delle pronunce della Giunta e la natura di tali pronunce, come dei poteri di cui sono espressione.

Per la minoranza, le decisioni della Giunta hanno carattere amministrativo (sen. Sanna), o comunque sono assunte allo stato degli atti e non fanno acquistare diritti intangibili (sen. Casson); per la maggioranza, si tratta di vere e proprie pronunce giurisdizionali, suscettibili di passare in giudicato. Risuona, in ciò, l’eco di una nota diatriba dottrinale. Senza tornare, ora, sull’annosa questione, ci si limita a osservare che la maggioranza ha ripetutamente evocato a sostegno della propria tesi Cass., S.U., 8 aprile 2008, n. 9151; e che, però, il precedente non sembra avallare univocamente la tesi.

Nella sentenza, pronunciandosi come giudice regolatore, le Sezioni Unite avevano ribadito che ogni questione concernente le operazioni elettorali – ivi comprese quelle relative all’ammissione delle liste, per cui era causa – compete in via esclusiva al giudizio delle Camere, restando così preclusa qualsiasi possibilità di intervento dell’autorità giudiziaria. Pure Corte cost., ord. n. 117 del 2006 (relativa al diniego tanto del giudice amministrativo, quanto della Giunta elezioni della Camera di pronunciarsi su una questione di ammissione delle liste elettorali) avrebbe mosso, secondo le Sezioni Unite, dal presupposto che l’attività di autodichia delle Camere abbia natura giurisdizionale. Peraltro, si aggiunse, quella delle Camere è “una funzione giurisdizionale, da intendersi in senso non stretto, attesa la natura affatto speciale dell’organo cui è demandata (per cui in dottrina vi è chi ha parlato al riguardo di “controllo costituzionale di legittimità” o anche, icasticamente, di “giustizia politica”)”. La sentenza proseguiva poi verso la conclusione cruciale per la decisione del caso: nonostante le oscillazioni della giurisprudenza parlamentare, l’art. 66 Cost. consente, e impone, alla Cassazione di affermare il difetto assoluto di qualsiasi giurisdizione dei giudici ordinari e amministrativi sulle elezioni, sulle operazioni elettorali e anche sulla loro fase preliminare.

A prescindere da ogni altra considerazione, la sentenza non prende posizione sulla questione se la funzione giurisdizionale delle Camere produca statuizioni dotate di forza di giudicato. La questione sembra, anzi, impregiudicata: posto che la natura giurisdizionale della funzione è “da intendersi in senso non stretto”, potrebbe anche darsi che agli atti espressivi di tale funzione non sia da riconoscere la copertura del giudicato in senso stretto. Si riaprirebbe, in questo ambito più ristretto, la nota querelle cui anche le Sezioni Unite fanno riferimento.

Ciò a tacere del fatto che, nel caso odierno, oggetto della statuizione è una situazione giuridica permanente: la perdurante non-incompatibilità. In astratto, ci si potrebbe chiedere se la situazione non sia scindibile in due segmenti temporali: uno, anteriore alla decisione della Giunta, definitivamente dominato dal giudicato, in ipotesi, scaturente da tale decisione; l’altro, successivo, sensibile allo ius superveniens.

5.– Sullo sfondo delle discussioni, si agita, naturalmente, il problema generale dell’autodichia parlamentare, soprattutto in materia elettorale: istituto che, un tempo, si poteva forse considerare baluardo della democrazia; ma che, oggi, sovente appare come corpo opaco, capace di proiettare larghe zone d’ombra nel sistema delle garanzie – e non in punti secondari. Quale che sia la soluzione da preferire nel merito dello specifico problema segnalato, non può non destare perplessità il fatto che l’ultima parola sia assegnata a un collegio composto in maggioranza da senatori dello stesso schieramento cui appartengono i due titolari del doppio incarico controverso (uno dei quali, per giunta, riveste anche la strategica carica di Presidente della Commissione Bilancio).

Naturalmente, una volta che la sent. n. 277 ha rimosso le asimmetrie del sistema, nulla osta a che siano promosse altre azioni simili a quella intrapresa contro il senatore sindaco di Catania, orientate a ottenere la decadenza dell’interessato dalla carica di sindaco. Ma l’utilità di simili iniziative va valutata alla luce dei tempi del giudizio e della residua durata dei mandati di che trattasi.

Michele Massa

Foto | Flickr.it

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Una risposta a [Giunta elezioni Senato, 21 dicembre 2011] La verifica dei poteri protegge i sindaci-senatori in carica dal divieto del doppio mandato

  1. Rebecca ha detto:

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