[Ricorsi nn. 133-134 del 2011] Impugnazioni regionali contro l’accorpamento dei piccoli comuni

Le Gazzette Ufficiali (1a SS) delle ultime settimane riportano numerosi ricorsi delle regioni contro le manovre finanziarie estive. I due ricorsi qui segnalati, rispettivamente provenienti dalla Toscana e dal Lazio, si indirizzano contro il decreto-legge n. 138 del 2011, convertito in legge n. 148 del 2011 (cd. manovra di agosto), contestandolo in più parti: liberalizzazioni, allentamento dei vincoli di stabilità per le regioni meridionali, riforma del diritto del lavoro e della contrattazione collettiva, limiti al numero di consiglieri e assessori regionali, concorrenza nei servizi pubblici locali etc.

Qui si riassumono brevemente le sole censure rivolte contro l’accorpamento dei comuni con meno di 1.000 abitanti in speciali unioni, alle quali, di fatto, sono destinate a passare tutte le funzioni precedentemente esercitate in ambito municipale. Si tratta delle previsioni recate dall’art. 16 del decreto-legge n. 138 del 2011, i cui contenuti sono già stati riassunti, in questo sito, da Corrado D’Andrea (qui, qui e qui; a proposito delle novità per i comuni con 1.000-10.000 abitanti, v. qui).

Contro l’art. 16 era insorta la Consulta Nazionale Piccoli Comuni dell’ANCI, che aveva invitato le regioni a fare ricorso (v. l’ordine del giorno 23 novembre 2011). In Toscana, la stessa proposta è stata rivolta alla Giunta regionale dal Consiglio delle autonomie locali con una risoluzione cui si fa riferimento del relativo ricorso, adottata a norma del vigente art. 32, comma secondo, della legge n. 87 del 1953, come novellato dall’art. 9, comma 2, della legge n. 131 del 2003 (“La questione di legittimità costituzionale, previa deliberazione della Giunta regionale, anche su proposta del Consiglio delle autonomie locali, è promossa dal Presidente della Giunta mediante ricorso diretto alla Corte costituzionale e notificato al Presidente del Consiglio dei ministri entro il termine di sessanta giorni dalla pubblicazione della legge o dell’atto impugnati”). Altre regioni hanno preferito muoversi in direzione diversa: le Marche, ad es., sembrano orientate ad avvalersi dei margini di autonomia lasciati dallo stesso art. 16, diminuendo la soglia demografica che deve essere raggiunta dalle future unioni (la si vuole attestare a un valore di 1.000 abitanti: v. qui).

Nel merito, i ricorsi aggrediscono l’art. 16 in varie parti e con vari argomenti, facendo valere non solo le attribuzioni delle regioni, ma anche la legittimazione di queste ad agire a tutela delle attribuzioni dei comuni.

In estrema sintesi, si può dire che, per colpire il nucleo dell’art. 16, la strategia si muove su tre fronti principali.

In primo luogo, la previsione delle unioni speciali è denunciata come un surrettizio accorpamento dei piccoli comuni: poiché le loro funzioni sono integralmente trasferite all’organismo associativo, di fatto quest’ultimo diventa il ‘vero’, più ampio ente di amministrazione delle comunità locali; il che rappresenta però un aggiramento della competenza regionale e del procedimento previsti dall’art. 133, comma secondo, Cost. Ciò, si osserva nel ricorso toscano, malgrado la recente Corte cost., n. 261 del 2011 abbia chiarito “che – fatta eccezione per l’ambito di competenza esclusiva statale delineato all’art.  117, comma 2, lett. p) cost. che delimita specificatamente sia gli enti che i profili ordinamentali degli stessi rimessi alla legislazione nazionale – l’ordinamento degli enti locali é materia di  competenza regionale  esclusiva, competenza esclusiva che, con riguardo al mutamento delle circoscrizioni comunali trova specifico fondamento nell’art. 133, comma 2, Cost.”. Del resto, incalza l’altro ricorso, una lettura “sistematica e non meramente formalistica” dell’art. 133, comma secondo, “induce ad individuarne la ratio nell’attribuzione alla competenza regionale della disciplina del numero dei comuni non perché essi vengano intesi come «enti privi di funzioni», ma proprio in ragione delle funzioni dai medesimi svolte. Nessun senso avrebbe, infatti, l’istituzione di nuovi comuni, se ad essa non corrispondesse l’istituzione di un ente dotato di funzioni”.

A questa linea argomentativa si può accostare l’altra, che emerge nel ricorso della Toscana, con cui si contesta la violazione dell’art. 114 Cost. per “la differenziazione generale e onnipervasiva” che l’art. 16 opera all’interno della categoria dei comuni. Tale differenziazione appare illegittima, perché paragonabile all’istituzione di una nuova categoria di enti territoriali obbligatori, sostitutiva dei (piccoli) comuni. Se l’art. 114 Cost. evoca l’idea di una pari dignità degli enti territoriali dei vari tipi elencati, a maggior ragione esso si oppone alla costituzione, all’interno di un singolo tipo, di “due diverse classi di Comuni con caratteristiche istituzionali diverse”.

In secondo luogo, richiamandosi a una nota giurisprudenza sulle comunità montane (cui ultimamente si è aggiunta la sentenza n. 91 del 2011), entrambi i ricorsi fanno valere i limiti alla competenza statale sull’ordinamento degli enti locali e, più in particolare, rivendicano la competenza legislativa regionale sulle forme associative dei comuni.

In terzo luogo, le regioni difendono la propria prerogativa di decidere sull’allocazione delle funzioni – diverse da quelle fondamentali – che rientrano in materie di cui al terzo o quarto comma dell’art. 117 Cost., ivi compresi i servizi pubblici locali.

Peraltro, lo stesso concetto di “funzioni fondamentali” è tuttora controverso e potrebbe rivelarsi diverso da quello di funzione come cura di determinati settori, interessi, attività sostanziali. Ad es., nel ricorso n. 107 del 2010 della Regione Puglia, si sostiene che fondamentali sono solo le funzioni in cui si esprimono la potestà statutaria, la potestà regolamentare e la potestà amministrativa a carattere ordinamentale, come sarebbe comprovato dall’inclusione, nella lett. p), di tali funzioni accanto agli organi di governo e alla legislazione elettorale, oltre che dalla necessità che sia la regione a valutare il livello più adeguato per l’esercizio delle funzioni soggette alla sua competenza legislativa. Se questa prospettiva fosse accolta, sarebbe ancora più ristretto il novero delle funzioni sulla cui disciplina, e allocazione, il legislatore statale avrebbe un controllo pieno, diretto ed esclusivo.

Nel ricorso n. 134 del 2011, il Lazio tenta un altro passo in avanti e propone di applicare la logica della sussidiarietà non solo alle funzioni amministrative, ma anche alla competenza legislativa sulla loro allocazione: “nella prospettiva sussidiaria accolta dall’art. 118 Cost. deve essere l’ente dotato di potestà legislativa e che al contempo sia territorialmente «più vicino» (vale a dire, la Regione), a valutare se sussista un’esigenza di esercizio unitario a livello regionale o infraregionale che possa giustificare una sottrazione di funzioni ai comuni. Allo Stato spetterà, invece, di valutare se l’esigenza di esercizio unitario assuma una rilevanza addirittura nazionale, con conseguente riallocazione delle funzioni, in quel caso, in capo allo Stato stesso”.

Oltre all’istituzione in sé delle unioni speciali, oggetto di censura sono le misure strumentali contestualmente introdotte dal legislatore nazionale: in particolare, il potere, riservato al Ministero dell’Interno, di valutare l’adeguatezza delle diverse forme di cooperazione, la cui sussistenza, alla data del 30 settembre 2012, può esonerare i piccoli comuni dalla partecipazione alle unioni speciali. Secondo le regioni ricorrenti, l’attribuzione a un organo statale di un simile potere di controllo si colloca fuori dal quadro costituzionale delle funzioni amministrative e legislative.

Critiche in parte analoghe investono anche il potere di supervisione – al cui esercizio può conseguire l’adozione di interventi sostitutivi – che il comma 28 dell’art. 16 attribuisce ai prefetti, in relazione al conseguimento di vari obiettivi di semplificazione e riduzione delle spese imposti agli enti locali da leggi statali previgenti. In particolare, il riferimento è alla soppressione dei consorzi di funzioni (art. 2, comma 186, lett. e), della legge n. 191 del 2009) e al divieto per i comuni con meno di 30.000 abitanti di costituire società (art. 14, comma 32, primo periodo, del decreto-legge n. 78 del 2010). Il richiamo operato dal cit. comma 28 all’art. 120, comma secondo, Cost. sarebbe un fuor d’opera: i poteri sostitutivi esulano da materie di competenza statale (senza che sia nemmeno prevista una forma di collaborazione con le regioni) e non sono legislativamente ricollegati ai presupposti costituzionalmente previsti.

Ricorrente è l’affermazione per cui il carattere dettagliato delle norme scaturenti dall’art. 16 le rende incompatibili con la nozione dei principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica. Ciò benché, nel suo stesso esordio, l’art. 16 faccia riferimento proprio “[a]l fine di assicurare il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, l’ottimale coordinamento della finanza pubblica, il contenimento delle spese degli enti territoriali”.

In effetti, il potere di coordinamento finanziario – in tandem con il cd. principio della prevalenza – si è dimostrato assai duttile e ha già consentito allo Stato incursioni incisive nell’ambito dell’ordinamento locale, ben oltre i confini di cui all’art. 117, comma secondo, lett. p). Lo comprova il riordino delle comunità montane la cui incostituzionalità è stata esclusa da Corte cost., n. 237 del 2009. Eppure, in quella sede, si è bensì ritenuto che il legislatore statale potesse prescrivere alle regioni un riordino finalizzato alla riduzione numerica delle comunità stesse, dei loro amministratori o del valore delle indennità spettanti a costoro; ma, d’altro canto, l’imposizione è stata giudicata legittima per la ragione che, come guida per il processo di razionalizzazione, la legge statale aveva posto indicatori tendenziali, non dettagliati, né auto applicativi, che miravano soltanto a dare orientamenti di massima. Non è detto che lo stesso ragionamento si possa fare a proposito dell’art. 16 del decreto-legge n. 138 del 2011.

A ben vedere, la pur accentuata elasticità del potere di coordinamento finanziario è sottoposta oggi a forti tensioni a causa non solo dell’art. 16, ma anche di altri interventi nei quali si è espressa la tendenza dell’indirizzo politico statale a ridurre i costi della politica territoriale. Come si è detto, nel ricorso del Lazio qui segnalato si contesta l’imposizione, come parametro di virtuosità finanziaria, di limiti al numero di consiglieri e assessori regionali (nonché al compenso e al trattamento previdenziale dei primi) e dell’istituzione di un organismo regionale di revisione contabile: misure che entrano nel cuore dell’autonomia statutaria e istituzionale delle regioni. Ed è tuttora in corso la discussione sulle diposizioni in tema di province recate dal recente decreto-legge n. 201 del 2011: disposizioni che l’esame parlamentare, sinora, ha modificato principalmente con riguardo al regime transitorio, confermando però i punti sostanziali più controversi (cfr. AS n. 3066) e creandone, anzi, di nuovi (con riguardo all’applicabilità delle disposizioni stesse alle autonomie speciali: v. qui).

La parola passa ora alla Corte. Con l’avvertenza che, sull’art. 16, potrebbe essere opportuna una decisione in tempi non lunghi. I termini per l’attuazione di quanto previsto non sono delineati in modo del tutto chiaro. Ma, stando alla lettera dei commi 8 e 9, già entro sei mesi dalla conversione del decreto-legge n. 138 (avvenuta con legge del 14 settembre 2011, entrata in vigore il successivo 17 settembre) i comuni dovrebbero deliberare le proposte di unione; e (posto, sembrerebbe, che le unioni siano state costituite) già dal 13 agosto 2012 – o meglio, dal primo rinnovo elettorale successivo a tale data degli organi di uno dei comuni partecipanti all’unione – potrebbero diventare esecutive le innovazioni istituzionali previste per gli enti riuniti. Dunque sarebbe utile che l’attività di regioni e comuni potesse ricevere rapidamente qualche indicazione costituzionale affidabile in merito al se e al come procedere all’attuazione del contestato art. 16.

Michele Massa

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Una risposta a [Ricorsi nn. 133-134 del 2011] Impugnazioni regionali contro l’accorpamento dei piccoli comuni

  1. Michele Massa ha detto:

    I ricorsi segnalati sono stati pubblicati nella GU n. 52 del 2011. Nelle Gazzette successive, sono stati pubblicati altri ricorsi contro la manovra di agosto. Molti recano censure dirette anche – e, in un caso, solo – contro l’art. 16 del d.l. n. 138: il ricorso n. 141, della Regione Puglia, nella GU n. 53 del 2011 (interamente dedicato all’accorpamento dei piccoli comuni); il ricorso n. 144, della Regione Emilia-Romagna, nella GU n. 54 del 2011; i ricorsi n. 145, della Regione Veneto, n. 146, della Regione Liguria, e n. 147, della Regione Umbria, nella GU n. 1 del 2012.

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