[Corte cost. n. 323/2011] Devoluzione dell’Irap come «tributo proprio»: quali margini di intervento per le Regioni?

La decisione in commento scaturisce dal ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri nei confronti dell’art. 27, co. 4, della legge della Provincia autonoma di Trento n. 27/2010 recante Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2011 e pluriennale 2011-2013 della Provincia autonoma di Trento − legge finanziaria provinciale 2011 per violazione di disposizioni statutarie – gli artt. 8, 9 e 73, co. 1-bis, del d.P.R. n. 670/1972 – e dell’art. 117, co. 2, lett. e), Cost., sotto il profilo della disciplina del sistema tributario. Essa pone due questioni rilevanti, la prima delle quali è rilevante per tutte le Regioni, mentre la seconda è riferibile alla sola Provincia autonoma.

Il primo problema che si pone è quella della misura di intervento che alle Regioni è riconosciuto rispetto ad un tributo «proprio» quale oggi è considerata l’Irap oggetto di completa devoluzione alle Regioni. La seconda questione riguarda invece le fonti, ed in particolare l’idoneità di una disposizione introdotta da legge ordinaria nello Statuto per il Trentino Alto-Adige a costituire paramentro di legittimità costituzionale.

Il ricorso muove dalla previsione della disposizione richiamata che, per il periodo di imposta in corso al 1° gennaio 2011 e per i due successivi, nei confronti dei soggetti passivi che versano contributi agli enti bilaterali (ovvero enti privati costituiti liberamente dalle associazioni sindacali dei lavoratori e dei datori di lavoro di una determinata categoria professionale) che erogano prestazioni di sostegno al reddito sulla base di criteri definiti dalla Giunta provinciale, venga riconosciuta una detrazione dell’Irap dovuta alla Provincia pari al 90% dell’importo del contributo versato nel corrispondente periodo di imposta ai predetti enti bilaterali.

Il Governo sostiene che la previsione di detrazioni d’imposta non sia consentita alla Provincia autonoma né dall’art. 16, co. 3, d. lgs. n. 446/1997 che ha istituito l’imposta regionale sulle attività produttive, il quale consente alle Regioni e alle Province autonome di variare l’aliquota dell’Irap, ma non di introdurre detrazioni d’imposta; né dallo Statuto, il cui co. 1-bis dell’art. 73, aggiunto dall’art. 2, co. 107, lett. c, n. 2, della l. n. 191/ 2009 (legge finanziaria 2010), dispone che «Le Province, relativamente ai tributi erariali per i quali lo Stato ne prevede la possibilità, possono in ogni caso modificare aliquote e prevedere esenzioni, detrazioni e deduzioni purché nei limiti delle aliquote superiori definite dalla normativa statale». Detta disposizione statutaria consentirebbe alle Province autonome di introdurre detrazioni relativamente ad un tributo erariale solo se la legge statale che disciplina quello specifico tributo preveda espressamente tale facoltà; ma secondo l’Avvocatura dello Stato tale facoltà non sussiste con riferimento al d. lgs. n. 446/1997.

La disposizione denunciata eccederebbe dunque la competenza statutaria provinciale e si porrebbe in contrasto, per il tramite della disciplina istitutiva dell’Irap, con l’art. 117, co. 2, lett. e, Cost. in materia di sistema tributario.

La Provincia di Trento si richiama invece ad una molteplicità di disposizioni statali che espressamente ammettono l’introduzione di riduzioni o esenzioni dall’Irap – sia pure nei confronti di determinati soggetti – e di detrazioni – con rinvio ai limiti richiesti dagli statuti speciali – cosicché la detrazione stabilita dalla disposizione impugnata deve ritenersi consentita.

L’elemento di interesse che emerge è la contrapposizione tra Stato e Provincia autonoma in merito alla nozione di «tributo proprio» con riferimento all’Irap: la Provincia, in seguito all’istituzione con l. r. n. 16/2008 dell’imposta provinciale sulle attività produttive (Ipap), considera tale prelievo quale «tributo proprio», e lo assoggetta «alla disciplina statale e provinciale sull’Irap» in coerenza con la devoluzione alle Regioni del gettito dell’Irap e con l’attribuzione a tale imposta della qualificazione di «tributo proprio» della Regione ai sensi dell’art. 1, co. 43, della l. n. 244/2007 (legge finanziaria 2008); al contrario il Governo asserisce che anche dopo la predetta ‘regionalizzazione’ dell’IRAP tale imposta «resta un tributo disciplinato dalla legge statale in alcuni suoi elementi strutturali e, quindi, in questo senso ‘erariale’» e a tal fine si appella alla sentenza della Corte costituzionale n. 357 del 2010), nella quale la Corte aveva effettivamente circoscritto il significato di «tributo proprio»; sostenendo in più che la norma statutaria invocata dalla Provincia – il co. 1-bis dell’art. 73 dello Statuto per il Trentino-Alto Adige – non possa essere invocata «come “copertura” statutaria all’esercizio del suo potere in materia di Irap» perché, essendo stata aggiunta al d.P.R. n. 670/1972 dalla l. n. 191/2009 – cioè da una legge ordinaria − non ha «rango costituzionale».

Proprio alla sent. n. 357/2010 si richiama il giudice costituzionale per ribadire invece che, nell’ipotesi in cui il gettito di un tributo erariale sia interamente devoluto alle Regioni ed alle Province autonome, queste, ove la legge statale consenta loro una qualche manovra sulle aliquote, sulle esenzioni, sulle detrazioni o sulle deduzioni («ne prevede la possibilità»), possono liberamente («in ogni caso») compiere una qualsiasi di tali manovre, purché essa non abbia l’effetto economico di superare il limite delle «aliquote superiori» fissate dalla legge statale; e dunque per riconoscere alle Province e alle Regioni ampia libertà di manovra, che può spingersi fino all’introduzione di modifiche anche diverse da quelle indicate dalla legge dello Stato e, quindi, fino ad influire sul gettito del tributo erariale ad esse destinato, alla sola condizione che le modifiche apportate non determinino una pressione tributaria maggiore di quella derivante dall’applicazione dell’aliquota massima consentita. Potendo le Regioni e le Province modificare la disciplina del tributo erariale, la disposizione impugnata può legittimamente introdurre una detrazione dell’Irap; e benché tale detrazione non sia espressamente autorizzata dalla norma istitutiva del tributo, essa è consentita dal parametro statutario dell’art. 73, comma 1-bis, del d.P.R. n. 670 del 1972.

Rispetto a quest’ultima norma sorge la questione più specificamente rilevante per la sola Provincia. Il rilievo circa la carenza di «rango costituzionale» – peraltro contrastante, a detta della Corte, con l’evocazione di detto comma a parametro della sollevata questione – non è ammissibile se si considera che  è lo stesso Statuto – art. 104 – a prevedere che le norme del proprio titolo VI, nel quale l’art. 73 è ricompreso, «possono essere modificate con legge ordinaria dello Stato su concorde richiesta del Governo e, per quanto di rispettiva competenza, della Regione e delle due Province». E dunque se, per costante giurisprudenza della Corte, le norme dello Statuto di autonomia adottate con tale speciale procedimento possono essere utilizzate come parametro del giudizio di costituzionalità, anche al co. 1-bis dell’art. 73 dello Statuto, ancorché introdotto con una legge ordinaria dello Stato, va riconosciuta attitudine a fungere da parametro nel giudizio di legittimità costituzionale.

Pare dunque in qualche misura consolidata la nozione di «tributo proprio» il quale, benché ancora lontano dal poter compiere scelte in merito alla base imponibile, trova spazi di apertura – e dunque di libera determinazione per le Regioni – in relazione ad un complesso più significativo di modifiche.

Camilla Buzzacchi

(Università Milano Bicocca)

Foto | Flickr.it

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  1. Amos ha detto:

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