[Corte cost. n. 294/2011] Ancora sul cumulo delle cariche: le esigenze di uniformità prevalgono, ancora una volta, sulla discrezionalità regionale

1. Con la sentenza 9 novembre 2011, n. 294, la Corte costituzionale è tornata a trattare l’annoso problema del cumulo delle cariche (tema, questo, già affrontato con la di poco precedente sent. n. 277/2011, con osservazioni di Corrado D’Andrea, in questo sito), ma anche la connessa questione dell’individuazione del termine entro il quale possa esercitarsi il diritto di opzione.

Più nel dettaglio, nel giudizio principale, promosso davanti al Tribunale di Palermo, era in discussione l’accertamento dell’intervenuta decadenza di un deputato regionale della Sicilia per la sopravvenuta incompatibilità con la carica nel frattempo dal medesimo assunta di presidente della Provincia di Caltanisetta. Il giudice a quo, tuttavia, si trovava di fronte a un quadro normativo, quello originariamente previsto dalla l.r. Sicilia 20 marzo 1951, n. 29, profondamente modificato sia dalla l.r. Sicilia 5 dicembre 2007, n. 22, sia dalla l.r. Sicilia 7 luglio 2009, n. 8.

Infatti, inizialmente, l’art. 8, comma 1, della l.r. Sicilia n. 29/1951 disponeva che fossero ineleggibili alla carica di deputato regionale “i Sindaci e gli Assessori dei Comuni con popolazione superiore a 40 mila abitanti o che siano capoluoghi di Provincia regionale o sedi delle attuali Amministrazioni straordinarie delle Province, nonché i Presidenti e gli Assessori di dette amministrazioni” e, all’art. 62, comma 3, della medesima legge, si stabiliva che l’ufficio di deputato regionale fosse incompatibile con gli uffici e con gli impieghi indicati, tra l’altro, nell’art. 8, comma 1. Detto parallelismo, tuttavia, è venuto meno con la l.r. Sicilia n. 22/2007 che, oltre a modificare l’art. 8 della l.r. Sicilia n. 29/1951, ha abrogato l’art. 62 della ridetta l.r.

La l.r. Sicilia n. 8/2009 ha poi, inoltre, modificato l’art. 10-sexies della l.r. Sicilia n. 29/1951 – il quale prevedeva che “I deputati regionali per i quali esista o si determini, nel corso del mandato, qualcuna delle incompatibilità previste nella Costituzione, nello statuto e negli articoli del presente Capo debbono, nel termine di trenta giorni dall’insediamento o, nel caso di incompatibilità sopravvenuta, dall’inizio dell’esercizio delle funzioni, optare fra le cariche che ricoprono ed il mandato ricevuto, determinando la cessazione dell’incompatibilità stessa. Scaduto tale termine senza che l’opzione sia stata esercitata, s’intendono decaduti dalla carica di deputato” –, stabilendo ora che “1. I ricorsi o i reclami relativi a cause di ineleggibilità o di incompatibilità, ove presentati all’Assemblea, sono decisi secondo le norme del suo Regolamento interno. 1-bis. Nel caso in cui venga accertata l’incompatibilità, dalla definitiva deliberazione adottata dall’Assemblea, decorre il termine di dieci giorni entro il quale l’eletto deve esercitare il diritto di opzione a pena di decadenza. Ove l’incompatibilità sia accertata in sede giudiziale, il termine di dieci giorni per esercitare il diritto di opzione decorre dal passaggio in giudicato della sentenza. 1-ter. Le disposizioni di cui ai commi 1 e 1-bis si applicano anche ai giudizi in materia di incompatibilità in corso al momento di entrata in vigore della presente legge e non ancora definiti con sentenza passata in giudicato”.

A complicare ulteriormente detto assetto, vi aveva pensato, poi, la stessa Corte costituzionale che, con la sent. n. 143/2010, aveva dichiarato l’illegittimità costituzionale della l.r. Sicilia n. 29/1951, così come modificata dalla l.r. Sicilia n. 22/2007, nella parte in cui non prevedeva l’incompatibilità tra l’ufficio di deputato regionale e la sopravvenuta carica di sindaco e assessore di un Comune, compreso nel territorio della Regione, con popolazione superiore a ventimila abitanti, fattispecie questa del tutto simile a quella che il giudice rimettente era chiamato a decidere ma che, tuttavia, non era dal medesimo considerata sufficiente per consentire un’interpretazione analogica, in virtù del canone della “stretta interpretazione” che deve compiutamente sorreggere il regime delle cause d’ineleggibilità e d’incompatibilità, donde la necessità di rimettere la questione al cospetto del Giudice delle leggi.

2. Il giudice a quo prospettava, quindi, l’illegittimità costituzionale della l. n. 29/1951, così come modificata dalla l. n. 22/2007, nella parte in cui non prevedeva l’incompatibilità tra l’ufficio di deputato regionale e la sopravvenuta carica di presidente o assessore della Provincia regionale, per la manifesta violazione dell’art. 3 Cost., proprio in relazione alla disparità di trattamento venutasi a creare con la citata sent. n. 143/2010. Inoltre, deduceva che, sebbene il limite dei principi fondamentali stabiliti dal legislatore statale con la l. 2 luglio 2004, n. 165 (secondo quanto previsto ai sensi dell’art. 122, comma 1, Cost.), dovesse imporsi solo alle regioni a statuto ordinario, anche quelle a statuto speciale, che pure sul punto avevamo una competenza primaria, non potessero sottrarsi ad essi, ove detti principi fossero espressivi dell’esigenza di uniformità imposta dagli artt. 3 e 51 Cost., se non laddove ricorressero peculiari condizioni locali. E, in particolare, l’art. 2, comma 1, lett. c) della l. n. 165/2004, prevede l’applicazione della disciplina delle incompatibilità alle cause di ineleggibilità sopravvenuta qualora ricorrano le condizioni di cui all’art. 3, comma 1, lett. a) e b) della medesima legge e, tra queste condizioni, rientra proprio l’ipotesi in cui vi sia conflitto tra la funzione di consigliere regionale e “altre situazioni o cariche, comprese quelle elettive, suscettibili, anche in relazione a peculiari condizioni delle regioni, di compromettere il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione ovvero il libero espletamento della carica elettiva”. In ultimo, il giudice rimettente, prospettava la violazione dell’art. 97 Cost., in quanto il cumulo delle cariche in questione avrebbe avuto un’incidenza negativa sull’esercizio efficiente e imparziale delle funzioni e, oltretutto, avrebbe compromesso il libero espletamento della carica elettiva.

Quanto alla disciplina del termine previsto per l’esercizio del diritto di opzione, inoltre, il giudice a quo faceva presente che, se l’art. 3, comma 1, lett. g) della l. n. 165/2004 prevede un termine non superiore ai trenta giorni dall’accertamento della causa d’incompatibilità per l’esercizio della ridetta opzione, a pena di decadenza, nell’ordinamento statale, sia l’art. 7, comma 5, della l. 23 aprile 1981, n. 154, sia l’art. 69, comma 3, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, fissano detto termine in dieci giorni decorrenti dalla notifica del ricorso. La nuova previsione di cui all’art. 10-sexies, comma 1-bis, della l.r. Sicilia n. 29/1951, così come modificato dalla l.r. Sicilia n. 8/2009, stabiliva, dunque, un termine (quello di dieci giorni decorrente dal passaggio in giudicato della sentenza accertante l’incompatibilità) “irragionevolmente lungo, stante i necessari tempi per il passaggio in giudicato dell’accertamento, e tale da determinare una sostanziale non operatività della causa di incompatibilità, potendo tale accertamento durare quanto il mandato”, in violazione degli artt. 3 51 e 97 Cost., oltreché dell’art. 9 dello St. Sicilia.

A sostegno delle argomentazioni del giudice a quo intervenivano sia la ricorrente nel giudizio principale – la quale sottolineava, in particolare, che il termine per l’esercizio del diritto di opzione avrebbe configurato “un ingiustificato ed irrazionale privilegio nei confronti dei deputati siciliani che, unici sul territorio nazionale, possono procrastinare, addirittura fino al passaggio in giudicato della sentenza, una situazione giuridica impeditiva dell’esercizio continuativo di due attività tra loro inconciliabili”, in contrasto, in specie, con i principi desumibili dall’art. 3, comma 1, lett. g) della l. n. 165/2004 – sia una ricorrente in un analogo giudizio che era stato nel frattempo sospeso in attesa del giudizio della Corte costituzionale. Si era, inoltre, costituita anche la parte resistente del giudizio principale che, al contrario, eccepiva, da una parte, il fatto che la mancata previsione della causa di incompatibilità avrebbe rappresentato, in realtà, “una scelta legislativa rientrante nell’ambito della discrezionalità connessa alla specialità della Sicilia, la quale ha comportato una disciplina delle funzioni delle province regionali […] affatto diversa da quella statale” e, dall’altra, il difetto di rilevanza della seconda questione sollevata, dal momento che l’eventuale declaratoria di incostituzionalità dell’art. 10-sexies della l.r. n. 29/1951, così come modificato dalla l.r. n. 8/2009, avrebbe fatto “rivivere” la disciplina precedente alla richiamata modifica, senza però poter essere applicata al caso in esame in ragione dell’impossibilità di “pretendere che [l’eletto] facesse applicazione di una disposizione che nel momento in cui ha avuto inizio l’esercizio delle funzioni di presidente della provincia aveva cessato di esistere”. Nel merito, inoltre, si sottolineava che la scelta regionale di far decorrere il termie per l’esercizio del diritto di opzione dal passaggio in giudicato della sentenza sarebbe stato da ritenersi conforme al dettato dell’art. 3, comma 1, lett. g), della l. n. 165/2004 che, se correttamente interpretato, avrebbe implicato che, ove fosse intrapresa la via giudiziale, l’“accertamento della causa di incompatibilità” fosse da riferire alla sentenza e non certo alla notifica del ricorso”.

3. La Corte costituzionale, in via preliminare, ha rigettato l’eccezione d’inammissibilità sollevata dalla controparte nel giudizio principale perché – a prescindere dalla prospettata, e invece dubbia secondo la stessa Consulta, ammissibilità della reviviscenza di norme abrogate da disposizioni dichiarate costituzionalmente illegittime –, secondo un proprio orientamento ormai consolidato (al proposito è stata richiamata la sent. n. 98 del 1997). le questioni incidentali di legittimità risultano ammissibili “quando la norma impugnata è applicabile nel processo d’origine e, quindi, la decisione della Corte è idonea a determinare effetti nel processo stesso; mentre è totalmente ininfluente sull’ammissibilità della questione il «senso» degli ipotetici effetti che potrebbero derivare per le parti in causa da una pronuncia sulla costituzionalità della legge”.

Entrando, finalmente, nel merito, il Giudice delle leggi ha poi accolto entrambe le questioni di legittimità costituzionale sollevate.

Il primo dispositivo di accoglimento, relativo cioè alla mancata previsione dell’incompatibilità tra l’ufficio di deputato regionale e la sopravvenuta carica di presidente o assessore della provincia regionale è stato, del resto, del tutto prevedibile, visto l’immediato precedente costituito dalla già richiamata sent. n. 143/2010, ma anche dal momento che, più in generale, la Corte costituzionale, ormai costantemente (al proposito, cfr. anche Corte cost., sentt. nn. 288/2007 e 283/2010), ha affermato il principio secondo il quale anche le regioni a statuto speciale – che pure, come già accennato, differentemente dalle regioni a statuto ordinario, hanno una competenza legislativa di tipo primario in materia di ineleggibilità e incompatibilità – non possono sottrarsi, se non laddove ricorrano “condizioni peculiari locali”, all’applicazione dei principi enunciati dalla l. n. 165/2004 (che, si noti, dovrebbe essere chiamata, in virtù di quanto disposto dall’art. 122, comma 1, Cost., a dettare i principi fondamentali in materia per le sole regioni a statuto ordinario, che per l’appunto godono al proposito di una competenza legislativa concorrente), che “siano espressivi dell’esigenza indefettibile di uniformità imposta dagli art. 3 e 51 Cost.”, tra i quali rientra sicuramente il vincolo di configurare, a certe condizioni, “le ineleggibilità sopravvenute come cause di incompatibilità”.

Il secondo dispositivo di accoglimento, relativo cioè alla decorrenza del termine entro il quale poter esercitare il diritto di opzione, riguardando profili di natura processuale, è in qualche modo “nuovo”, non essendo il campo al proposito particolarmente arato, anche se si colloca sul medesimo solco di quello appena visto, e che invece riguarda l’aspetto sostanziale. La scelta della regionale siciliana di far decorrere il ridetto termine dal passaggio in giudicato della sentenza accertante l’incompatibilità è stato, infatti, censurato in quanto – differentemente da quello preso in considerazione sia dall’art. 7, comma 5, della l. 23 aprile 1981, n. 154, relativa al regime d’ineleggibilità e incompatibilità dei consiglieri regionali (che dovrebbe applicarsi, in via transitoria, alle regioni a statuto ordinario, fino a quando non entri in vigore la legge regionale di dettaglio), sia dall’art. 69, comma 3, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, sulle amministrazioni locali, e che si riferisce, in entrambi i casi, alla decorrenza del termine dalla notifica del ricorso – non rispettava il criterio della ragionevole brevità dell’esercizio del diritto di opzione, come invece richiesto dalla stessa Corte costituzionale in ormai risalenti pronunce (al proposito, cfr. Corte cost., sentt. nn. 160/1997 e 235/1989), anche al fine di assicurare “un equilibrio fra la ratio giustificativa della incompatibilità e la salvaguardia del diritto di elettorato passivo”. E, nell’occasione, si è altresì chiarito che l’art. 3, comma 1, lett. g) della l. n. 165/2004, nel vincolare il legislatore regionale a stabilire un termine dall’accertamento della causa d’incompatibilità non superiore ai trenta giorni, si riferisce necessariamente all’accertamento amministrativa (e non giudiziale, come, per vero un po’ “bizzarramente”, invece sostenuto dalla parte resistente del giudizio principale) della causa d’incompatibilità.

Le esigenze di uniformità per quel che concerne il regime dell’ineleggibilità e dell’incompatibilità dei consiglieri regionali, sia sotto il profilo sostanziale, sia, ora, anche sotto il profilo processuale prevalgono, dunque, ancora una volta. E, se dette esigenze sono, condivisibilmente, del tutto imprescindibili proprio in ragione degli artt. 3 e 51 Cost., sembra, tuttavia, legittimo interrogarsi su quale sia l’effettiva portata della sfera di competenza riservata alle regioni e, in specie, a quelle a statuto speciale, che sembrano, di fatto, parificate – verso il basso – a quelle ordinarie. Inoltre, e in definitiva, sembra poi necessario domandarsi in che cosa effettivamente consistano quelle “condizioni peculiari locali” che, a questo punto, paiono le sole a poter consentire un qualche margine di discrezionalità regionale e, in ultimo, se sia la Corte costituzionale, volta per volta, a doverle definire o se, piuttosto, detto compito debba essere più perspicuamente affidato al legislatore (ma, anche qui, statale o regionale?). A questi interrogativi, probabilmente, potrà rispondere solo l’esperienza visto che, dopo oramai più di dieci anni dalle riforme costituzionali operate con le ll. cost. nn. 1/1999 e 3/2001 (così come quelle effettuate, sugli statuti speciali, dalla l. cost. n. 2/2001), sembra che la fase di sperimentazione non sia ancora terminata e, anzi, sia ancora tutta in fieri.

Francesca Bailo

(Università di Genova)

Foto | Flickr.it

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