[Corte cost. n. 263/2011] Caccia in Liguria: la “telenovela venatoria” continua

Il “prelievo venatorio” (“volgarmente” parlando: la caccia) “continua a confermarsi” “croce e delizia” per le Regioni e particolarmente per la Regione Liguria che qui si tratterà come caso esemplare. Rileva infatti qui la vicenda (che ha riguardato, per l’appunto, tale Regione), da cui è scaturito un contenzioso che ha portato il giudice delle leggi a dichiarare l’incostituzionalità dei commi 1 e 2, dell’art. 1 della L.R. Liguria 7 dicembre 2010, n. 21 (Provvedimenti urgenti in materia di aree contigue dei parchi naturali regionali), i quali rendevano possibile, in particolare:

a) la soppressione delle aree contigue, senza la preventiva intesa con l’organismo di gestione dell’area protetta e con gli enti locali interessati (comma 1); e,

b) l’esercizio dell’attività venatoria anche da parte di non residenti nei comuni dell’area naturale protetta e dell’area contigua (comma 2).

Ebbene, prima di entrare nel merito della decisione della Corte costituzionale, al fine di meglio chiarire i punti di contatto che il “prelievo venatorio” presenta con le “aree contigue” è utile rilevare come, queste ultime, ai sensi di quanto stabilito dalla L. (statale) 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge-quadro sulle aree protette), consistano in zone, per così dire, “cuscinetto” (venendo per ciò stesso altrimenti definite “zone di pre-parco”) fra le aree protette (soggette, in quanto tali, ad un regime giuridico “speciale”) ed i restanti territori (sottoposti, invece, ad un “regime giuridico ordinario”). In particolare, un tale istituto – che, si noti, costituisce un “unicum”, tipicamente nostrano – può dirsi il «frutto di un conflitto ideologico fra mondo venatorio e associazioni ambientali», indotto dall’opportunità «se non [necessarietà]»  di mantenere fermo, in linea di principio, il divieto di caccia dentro ai parchi naturali, mantenendosi, nel contempo, in quelle stesse aree, forme “limitate” di attività venatoria, se non altro allo scopo di controllare le popolazioni di erbivori e di cinghiale. La definizione normativa delle “aree contigue” (peraltro «riferibile», assai significativamente, «alle ultime stesure» della legge-quadro) parrebbe, appunto, aver costituito la “via di fuga” da una tale situazione di impasse, dato che avrebbe consentito al legislatore statale, da un lato, di rinviare l’individuazione della soluzione del problema alle stesse regioni sui cui territori si trovano le aree naturali protette, pur senza mancare di porre, dall’altro lato, “paletti normativi” di rilievo, per la regolamentazione, “da parte regionale”, della materia de qua. È stato così che la ridetta legge n. 394/1991 ha affidato alle Regioni “il compito”:

a) di definire i “confini delle aree contigue”, “d’intesa con l’organismo di gestione dell’area protetta” (ex art. 32, comma 2), stabilendo, altresì, “piani e programmi” ed “eventuali misure di disciplina della caccia, della pesca, delle attività estrattive e per la tutela dell’ambiente, relativi alle aree contigue alle aree protette […]”,  “d’intesa con gli organismi di gestione delle aree naturali protette e con gli enti locali interessati” (ex art. 32, comma 1); e

b) di “disciplinare l’esercizio della caccia” (all’interno delle stesse aree contigue) “soltanto nella forma della caccia controllata, riservata ai soli residenti dei comuni dell’area naturale protetta e dell’area contigua” (ex art. 32, comma 3).

La scelta oppositiva della normativa ligure – peraltro, va evidenziato, compiuta all’indomani della (nonché ad una certa distanza di tempo dalla) riforma costituzionale del Titolo V –difficilmente armonizzabile con quella statuale, avrebbe dunque potuto “salvarsi” a condizione, verosimilmente, che ne fossero stati collocati i contenuti nell’alveo della potestà legislativa residuale regionale. Segnatamente, se, all’insegna delle “novità” recate dalla riforma del Titolo V della Costituzione (e quindi con una soluzione di continuità rispetto al passato), si fosse stati disposti ad abbracciare un approccio ermeneutico di tipo “distintivo” (nella valorizzazione della distanza presente, sul piano “concettuale”, come su quello “reale” tra le materie del “prelievo venatorio” e delle “aree contigue”) e “letterale” (visto e considerato che della materia “caccia” non v’è traccia nell’art. 117 Cost.). Tuttavia, la posizione abbracciata dal giudice costituzionale nella sentenza n. 263 del 2011 è stata di segno affatto diverso, di tipo “estensivo” e “teleologico”: all’insegna, in ultima analisi, della continuità tra il “prima” ed il “dopo” la riforma costituzionale. In particolare, decisiva nell’iter motivazionale seguito dalla Corte, è stata, ancora una volta, la riconduzione dell’“oggetto del contendere”, alla competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela dell’ambiente (prevista dall’art. 117, 2° comma, lettera s), Cost.).

La Corte ha, infatti, sussunto sotto tale materia (di qui, come si diceva, l’approccio di tipo “estensivo”) la disciplina delle aree protette, ulteriormente precisando come la “tutela dell’ambiente” si estrinsechi vuoi «nella predisposizione di strumenti programmatici e gestionali per la valutazione di rispondenza delle attività, svolte nei parchi, alle esigenze di protezione della flora e della fauna […], tra i quali deve essere ricompresa anche la previsione dell’intesa in questione per la delimitazione delle aree contigue alle aree protette», vuoi «nella fissazione di limiti all’esercizio della caccia». Che, poi, la pronuncia, come si è in parte anticipato, si ponga in un’ottica di continuità col passato, è rivelato dallo stesso giudice costituzionale là dove lo stesso si preoccupa di evidenziare come le norme contenute nella legge n. 394/1991 «già nella vigenza del testo originario del Titolo V della Parte seconda della Costituzione», contenessero «principi fondamentali», ai fini dell’esercizio della competenza legislativa concorrente delle Regioni in materia di caccia (qui, l’approccio di tipo “teleologico” del giudice costituzionale). Ebbene, secondo la Consulta «la attuale, più ampia, competenza legislativa regionale in materia di caccia, conseguente alla trasformazione di tale competenza da concorrente in residuale», «non ha fatto venir meno la forza vincolante delle suddette norme statali, le quali oggi assumono la natura di standard minimi uniformi, dettati dalla legislazione statale nell’esercizio della competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela dell’ambiente» (corsivo nostro). Sicché, in quest’ottica, alle Regioni non resta che la possibilità, nell’esercizio della loro «diversa» potestà legislativa, di predisporre, eventualmente, livelli maggiori di tutela (dato che questi presuppongono logicamente il rispetto degli standard adeguati ed uniformi fissati nelle leggi statali), ma non quella di prevedere soglie di tutela inferiori a quelle dettate dallo Stato.

Date le premesse, la Consulta ha avuto quindi buon gioco nel dichiarare l’incostituzionalità della normativa ligure in ragione della lesione della potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela dell’ambiente. Ed infatti, come s’è anticipato, sotto il profilo formale, il comma 1 dell’art. 1 della legge ligure non prevedeva, contrariamente a quanto, invece, stabilito dal citato art. 32, comma 2, della legge statale n. 394/1991, ai fini della ridefinizione delle aree contigue dei parchi naturali regionali, la preventiva intesa con l’organo di gestione dell’area protetta. Sotto il profilo sostanziale, poi, il comma 2 del medesimo articolo, ammetteva l’esercizio venatorio anche per soggetti che non fossero residenti nei comuni dell’area naturale protetta e dell’area contigua, violando, così, quanto stabilito dall’art. 32, comma 3, della legge statale.

La vicenda in commento è emblematica, ci pare, della complessità – tale da tramutarsi in vera e propria impossibilità – di “dialogo” e, conseguentemente, di efficace soluzione dei problemi, tra i diversi livelli di governo nel nostro Paese. Benché un qualche tratto di novità, rispetto ad un non lontano passato, è forse possibile intravvedere, se è vero che «i prelievi venatori in regime di deroga, regolamentati a livello comunitario da quasi trent’anni […], sono sempre stati a livello nazionale oggetto di opposizione preconcetta e quindi, sino a qualche anno fa, sostanzialmente ignorati a livello di recepimento e regolamentazione» (!).

Non ci si nasconde, peraltro, che a rendere ancora più intricata la situazione, rispetto alla dicotomia “croce-delizia” a cui si accennava in premessa, sono i paventati rischi alle persone, prima ancora che alle coltivazioni ed alle “cose” (partic. alle opere storico-monumentali), che un’eccessiva proliferazione delle specie (gli storni “in aria” e i cinghiali “a terra”) che si vorrebbe  – con meno vincoli – cacciare, potrebbero causare. Anche se, per vero, nemmeno gli studi appositamente commissionati in materia sono parsi in grado di fornire un qualche decisivo apporto nel definirne la portata, finendo, piuttosto, talora, per costituire oggetto di strumentalizzazioni da parte, a seconda dei casi, dei fautori e dei contrari al prelievo venatorio delle specie in causa. Mentre persino l’ente chiamato “istituzionalmente” a dare il proprio supporto tecnico-scientifico alla messa a punto delle normative in materia è stato ad un certo punto bloccato, a causa dei riscontri non favorevoli forniti dagli uffici comunitari in ordine alle metodologie di calcolo che aveva adottato nell’espletamento della propria attività (!).

Ad ogni modo, volendo omettere in questa sede di considerare i limiti “costitutivi” dell’attività normativa dell’UE, che (quanto meno ad oggi) non ne favoriscono di certo la propensione a farsi carico delle diversità/specificità di situazioni all’interno degli Stati membri, una tale “difficoltà di dialogo” tra i soggetti propulsori dell’attività legislativa del nostro Paese è tanto più problematica in riferimento al piano “statuale”, se solo si pensa alla centralità che un tale livello ordinamentale ha avuto e continua ad avere (v. per tutti, sul punto, C. Salazar), anche in forza delle dinamiche “eurounitarie” (come del resto sta a dimostrare il caso di specie). Dal canto suo, al legislatore regionale più che rimproverarsi di «non [trovare] il tempo di occuparsi della salvaguardia del territorio», si dovrebbe piuttosto rammentare che «Errare humanum est, perseverare diabolicum». Del resto, a ben vedere, è quanto ha fatto la Corte costituzionale proprio nella sent. 263 del 2011 coll’evidenziare come una disposizione analoga a quella impugnata fosse già stata dichiarata costituzionalmente illegittima (con la sentenza n. 315 del 2010), nella parte in cui consentiva la caccia nelle aree contigue anche ai soggetti non residenti in tali aree. Che, poi, il legislatore ligure risulti, almeno in questo particolare settore, piuttosto incline a riproporre contenuti normativi oggetto di precedenti censure da parte del giudice costituzionale (tanto da portare a domandare “lo scioglimento del Consiglio regionale e la rimozione del Presidente della Giunta”, ex art. 126 Cost., per violazione del giudicato costituzionale) pare assodato dal fatto che la Corte aveva già dichiarato incostituzionale (nella sent. n. 20 del 2000) la normativa con cui era stato dato modo di continuare a cacciare fino a quando non fosse stato adottato “il piano del Parco”. Secondo il giudice delle leggi, infatti, nulla avrebbe garantito che una tale “adozione” prima o poi sarebbe avvenuta, per cui sarebbe stato concreto il rischio di seguitarsi a cacciare ad libitum, con una sostanziale elusione del principio di legislazione nazionale che faceva divieto all’esercizio della caccia da parte dei non residenti nelle aree protette.

Peraltro, segnale eloquente della complessità del quadro giuridico che s’è venuta a creare può dirsi la giurisprudenza “perplessa” ed a tratti contraddittoria dei giudici amministrativi, chiamati a pronunciarsi “in via cautelare” sulla deliberazione del Consiglio regionale – Assemblea legislativa della Liguria del 27 settembre 2011, n. 27 con cui è stata consentita la caccia degli storni (per ciò stesso prontamente denominata dagli oppositori “delibera “spara-tutto”). Così, in un primo momento è stata accolta l’istanza urgente di sospensiva cautelare presidenziale dell’efficacia della delibera ligure: ad un tale esito si è arrivati nella valorizzazione dell’elemento del “periculum in mora”, ovvero considerandosi «che nel bilanciamento dei contrapposti interessi, a fronte della sussistenza dell’immediato pregiudizio invocato da parte ricorrente (la cui natura di irreparabilità appare evidente, nel senso che gli esemplari abbattuti nel limitato periodo predetto sarebbero non recuperabili) non paiono emergere profili contrari e superiori di interesse pubblico relativi a tale limitato periodo». Successivamente, però, in sede di “sospensiva ordinaria”,  la medesima istanza è stata rigettata, col portare ora l’attenzione sul profilo del “fumus boni iuris”, dato «che, prima facie, il ricorso non pare presentare elementi di fondatezza». Il Consiglio di Stato, da parte sua, reindirizzando l’attenzione sul versante del “periculum in mora”, ha  ritenuto «che, ad un sommario esame, [potesse] accordarsi la misura precautelare richiesta, essendo in corso la stagione venatoria, per cui l’ipotizzato danno ambientale (riconducibile all’abbattimento dei volatili) non sarebbe ristorabile, con possibili procedure d’infrazione a carico dello Stato italiano». Pertanto, in modo percettibilmente schizofrenico (e chissà fino a che punto “comprensibile” da parte dell’opinione pubblica e, particolarmente, dei cacciatori), l’attività venatoria in deroga alle specie protette è stata dapprima bloccata, poi consentita, e quindi nuovamente inibita in sede giudiziale.

In attesa di vedere come evolverà la situazione sul versante della “caccia in aria”, volendo (ri)portare conclusivamente l’attenzione sul prelievo venatorio “a terra”, e, nel contempo, svolgere talune considerazioni su alcuni profili particolarmente significativi del drafting in materia, v’è da rilevare come, a conti fatti, si sia rivelato tutt’altro che “produttivo”, almeno sinora, l’impiego della tecnica del “rinvio” da parte del legislatore (sia esso statale o regionale) del compimento di scelte di carattere financo politico, ritenendosi per questa strada di riuscire a dare, prima o poi (certo non nell’immediato…), una qualche risposta ad esigenze contingenti.

È in una tale prospettiva che, ci sembra, può guardarsi alle leggi della Regione Liguria nn. 24 e 27, rispettivamente, del 4 e del 5 ottobre 2011 (di “modifica” e di “ulteriore modifica” della L.R. 1° luglio 1994, n. 29, recante “Norme regionali per la protezione della fauna omeoterma e per il prelievo venatorio”) concernenti l’attività venatoria “a terra”. Senza soffermarci più del necessario sul punto, con la prima, il legislatore regionale, preso atto di come «Soprattutto nei Comprensori Alpini l’eccessiva e incontrollata presenza all’interno dei Valichi montani di ungulati (quali per esempio il cinghiale) o le difficoltà di intervento e caccia dei mammiferi opportunisti (volpe) [influisca] negativamente sulla conservazione degli habitat e delle specie di avifauna dipendenti da esso, che lo frequentano abitualmente o che in esso si trovano a passare, sostare e nutrirsi durante le fasi della migrazione», ha aperto le porte alla possibilità di svolgere, attorno ai “valichi montani” interessati dalle più significative linee di migrazione dell’avifauna selvatica, forme  di caccia diverse rispetto a quelle agli uccelli. Salvo poi rinviare ad una successiva delibera del Consiglio regionale, “su proposta della Giunta regionale”, da mettere a punto “Entro sei mesi” dalla data di entrata in vigore della legge, “l’individuazione dei valichi montani, appenninici e tirrenico-padani interessati dalle rotte di migrazione dell’avifauna”.

Analogamente, il “rinvio” è stata la “soluzione” (rectius: la tecnica”) adottata dalla seconda normativa: qui, però, alle Province, e senza la previsione di scansioni temporali di sorta. Così, con l’intento dichiarato di «rendere il controllo della fauna selvatica più corrispondente alle  diverse realtà della regione ed ai problemi concreti che si manifestano sul territorio in relazione alla eventualità dei danni causati dai cinghiali alle produzioni agricole e forestali in determinate zone e in alcuni periodi dell’anno con ricadute negative sia per l’agricoltura che per l’ambiente» la legge ha affidato alle Province, il compito di “attivarsi” affinché le squadre di cacciatori di nuova costituzione “siano distribuite in modo uniforme” all’interno degli ambiti territoriali di caccia e dei comprensori alpini, con particolare riferimento alle zone con minore densità venatoria” (ex art. 2). Inoltre, sempre le Province sono state chiamate a programmare “di concerto con gli ambiti territoriali di caccia e i comprensori alpini”, i “piani di abbattimento” della fauna selvatica e, quindi, a partecipare fattivamente nella loro “attuazione” (ex art. 3).

Se, pertanto, tenuto conto di quanto detto, pare lecita l’assunzione di un atteggiamento di “fiduciosa cautela” dinnanzi alle affermazioni contenute nelle note di accompagnamento agli interventi legislativi – secondo cui tale normativa riuscirà finalmente a «risolvere le problematiche sorte in quasi 20 anni di applicazione della norma regionale n. 29/1994» –, v’è da sperare che ad un qualche stabile assetto del prelievo venatorio in Liguria, si riesca ad addivenire. Anche se, per vero, l’auspicio è che ciò si realizzi il prima possibile, se non altro, a motivo dei costi che l’inefficienza della politica legislativa in materia sta producendo sia “in positivo” per “quel che si fa”, sia “in negativo” per “quel che non si riesce a fare”, a scapito dei cittadini (“liguri” e non solo…), peraltro, in una congiuntura economica, com’è purtroppo noto, di certo non tra le più felici.

Lara Trucco

(Università di Genova)

Foto | Flickr.it

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4 risposte a [Corte cost. n. 263/2011] Caccia in Liguria: la “telenovela venatoria” continua

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