[Corte cost. n. 304 del 2011] Per annullare elezioni falsificate occorre attendere i tempi della giustizia civile

Con la sentenza segnalata, la Corte costituzionale ha respinto la questione di costituzionalità con la quale il Consiglio di Stato chiedeva di poter valutare direttamente, in via incidentale, l’autenticità degli atti dei procedimenti elettorali comunali e regionali, al fine di concludere in tempi ragionevoli i giudizi elettorali, senza dover attendere gli esiti delle querele di falso presentate dinanzi ai giudici civili. Attesa che, in passato, aveva costretto i giudici amministrativi a pronunciarsi quando i mandati elettorali erano ormai scaduti.

Dell’ordinanza di rimessione si è già dato conto. Del processo svoltosi a Palazzo della Consulta, basterà dire che ha visto l’intervento in giudizio della Regione Lombardia, interessata da un’analoga vicenda, anch’essa qui segnalata; e che l’intervento è stato dichiarato inammissibile, in omaggio al noto principio secondo cui soggetti diversi dalle parti del giudizio principale possono intervenire solo se “titolari di un interesse qualificato, in quanto direttamente e immediatamente inerente allo specifico rapporto sostanziale dedotto nel giudizio e non in quanto semplicemente regolato, al pari di ogni altro, dalle norme oggetto di censura”.

Prima di esaminare le singole censure, la Corte sviluppa (al par. 5 del Considerato in diritto) un’argomentazione che ruota attorno a due capisaldi.

Il primo è la “ultracentenaria tradizione” di riservare al giudice civile, oltre che i giudizi su stato e capacità delle persone, “la risoluzione dell’incidente di falso, in tema di atti muniti di fede privilegiata”. Si tratta di una tradizione “risalente e costante”, che ha attraversato gli ordinamenti processuali, anche settoriali, succedutisi nell’Italia unitaria.

Il secondo caposaldo è la ratio di questa tradizione, ad avviso della Corte ancora attuale: “assicurare in talune peculiari materie – rispetto alle quali maggiore è la necessità di una certezza erga omnes e sulle quali possa dunque formarsi anche un giudicato – una sede e un modello processuale unitari”, al fine di evitare sia “il rischio di contrastanti pronunce”, particolarmente grave in tali ambiti, sia “il ricorso a modelli variegati di accertamento”. La “necessaria tutela della fede pubblica”, con riguardo all’atto fidefacente, “deve essere assicurata a prescindere dalla sede processuale in cui l’autenticità dell’atto sia stata, incidentalmente, messa in dubbio”. Dunque, “[l]a certezza e la speditezza del traffico giuridico”, o meglio la “‘unitarietà’ della giurisdizione in specifiche materie”, ben può prevalere sulle esigenze di concentrazione dei giudizi. Ciò, si noti, “senza che a tal proposito possa in qualche modo venire in discorso (…) la maggiore o minore idoneità di questo o quello tra i modelli processuali ad assicurare adeguata tutela in quelle stesse materie”.

La Corte sembra voler biasimare con una certa severità l’impostazione con cui Palazzo Spada aveva cercato di sottolineare l’importanza della funzionalità del processo amministrativo, sulla base di un’altra nota, recente decisione costituzionale. Secondo la Corte, “l’organo rimettente pone a fulcro della questione non un composito e ponderato apprezzamento dei vari interessi e valori coinvolti, ma unicamente le esigenze di speditezza del processo amministrativo in materia elettorale, pretendendo apoditticamente di desumere da esse la salvaguardia di una effettività di tutela, sulla falsariga dei princìpi affermati da questa Corte, proprio in tema di contenzioso elettorale, nella sentenza n. 236 del 2010, più volte evocata nella ordinanza di rimessione”. Ma tutto ciò è erroneo: la sent. n. 236 non è pertinente, perché si riferiva a un caso di preclusione dell’impugnazione, non di riserva della giurisdizione ad altra autorità; le esigenze di certezza, dal canto loro, non possono essere “totalmente pretermesse a vantaggio di una ipotetica maggiore speditezza del procedimento”.

Insomma, aprire a una cognizione incidentale del giudice amministrativo, “allo scopo di salvaguardare le esigenze di speditezza e di effettività della tutela nel contenzioso elettorale”, porterebbe ad “‘affievolire’ l’efficacia e la qualità dell’atto munito di fede privilegiata, proprio in materia elettorale”.

La lunga premessa conduce alla reiezione di tutte le censure formulate dal Consiglio di Stato. Esaminandole, la Corte afferma tra l’altro che “[l]a verifica della falsità da parte del giudice ordinario – destinata a confluire nel processo amministrativo ai fini della definizione della controversia – oltre a rinvenire la sua giustificazione nel sistema delle tutele di cui alle linee di sviluppo sommariamente indicate, è comunque in grado di assicurare un livello di protezione conforme alle prescrizioni costituzionali e internazionali” (quest’ultimo riferimento è alla CEDU, invocata, quanto all’art. 6, dall’ordinanza di rimessione), né rappresenta una lacuna nel sistema di tutela degli interessi legittimi.

È possibile che la riserva delle questioni di falso al giudice civile rallenti la durata del processo, ma ciò non è di per sé illegittimo: “tutti i meccanismi di accertamento pregiudiziale, comprese la pregiudizialità costituzionale e quella comunitaria, poss[o]no, per se stessi, incidere sulla durata del processo”; ma non è “mediante la soppressione di fasi processuali, essenziali ai fini della decisione, che si consegue l’obiettivo di garantire la celerità dei processi, compreso quello amministrativo in materia elettorale”. Ciò spiega anche perché sia escluso il contrasto del Codice del processo amministrativo, nella parte considerata, con i principi di snellezza, concentrazione ed effettività della tutela, oltre che di razionalizzazione del contenzioso elettorale, enunciati nella delega di cui all’art. 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, comunque non esercitata parte qua.

Non trova credito – e, a dire il vero, non sembra nemmeno considerato ex professo – neanche l’argomento adottato dal Consiglio di Stato, secondo cui gli atti del procedimento elettorale, a differenza di altri atti pubblici, rileverebbero solo nelle operazioni e nel contenzioso elettorale; sicché, rispetto a essi, sarebbe attenuata l’esigenza di un accertamento unico con effetti oggettivi, qual è l’accertamento del falso in sede civile.

Naturalmente, la sentenza n. 304 lascia aperto il problema pratico posto dal Consiglio di Stato. In diritto sostanziale, le falsificazioni possono invalidare il procedimento elettorale e i suoi risultati. Ciò posto, si può considerare adeguato il sistema processuale che a questa invalidità dà rilievo solo dopo un periodo paragonabile alla normale durata dei mandati elettorali viziati?

La Corte afferma che il sistema attuale “è comunque in grado di assicurare un livello di protezione conforme alle prescrizioni costituzionali e internazionali”. Probabilmente intende dire che, in astratto, il sistema potrebbe funzionare adeguatamente. In effetti, è prevalentemente per motivi fattuali e organizzativi, non legali, che il giudizio civile stenta a svolgersi in tempi contenuti. È sufficiente questo rilievo, a fronte delle disfunzioni strutturali che notoriamente affliggono la giustizia ordinaria e che, nel contenzioso elettorale, hanno già portato a vicende eclatanti, non per caso ricordate dal Consiglio di Stato? Dove passa il confine tra una plausibile argomentazione orientata alle conseguenze, e la trasformazione di circostanze materiali in fattori giuridicamente rilevanti, addirittura come parametro?

In realtà, anche i giudici di Palazzo Spada sapevano di muoversi su un crinale scivoloso. Ad es., l’ordinanza di rimessione si era premurata di precisare che il problema riguardava non l’eccessiva durata del giudizio civile, bensì l’impossibilità per il giudice amministrativo di garantire una tutela effettiva, accertando incidentalmente la falsità. Eppure, in questo riferimento alla “effettività”, la questione cacciata dalla porta sembrava rientrare, o almeno tornare ad  affacciarsi, dalla finestra: il problema non è tanto che sia intaccata la pienezza dei poteri del giudice amministrativo; ma che ne sia ridotta l’effettività e, quindi, la giustiziabilità delle posizioni implicate.

Se tale questione fosse stata ben impostata, e se sia stata risolta dalla Corte in modo persuasivo, aiuteranno a capirlo i commenti, che certo non mancheranno, alla sentenza qui segnalata.

Michele Massa

(Università Cattolica di Milano)

Foto | Flickr.it

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