[ANCI 26 ottobre 2011] Lo stato di attuazione della legge n. 42 del 2009

In commissione bicamerale per l’attuazione del federalismo fiscale si è svolta lo scorso 26 ottobre l’audizione dell’ANCI in merito allo stato di attuazione della riforma avviata nel 2009 dalla l. n. 42 di introduzione nell’ordinamento del c.d. «federalismo fiscale».

La relazione si apre con un giudizio assai pesante e sostanzialmente di critica per le seguenti ragioni, che si riportano testualmente:

1. Non si è proseguito, o comunque non in modo lineare e costante, nel metodo di reciproca collaborazione improntato ad un confronto costante e finalizzato alla condivisione delle scelte, peraltro prescritto dallo stesso articolo 2 comma 5 della legge n.42, metodo che invece aveva consentito l’elaborazione concertata della legge delega, nonchè la fissazione di un punto di equilibrio ragionevole fra i livelli di governo su una delle questioni centrali della cornice costituzionale introdotta nel 2001.

2. L’attuazione è stata fortemente compromessa dai ripetuti e insostenibili tagli apportati ai trasferimenti erariali ai comuni che di fatto hanno reso poco agevole lo stesso processo teso al superamento della spesa storica a favore del finanziamento delle funzioni sulla base dei fabbisogni standard.

3. È sin qui mancata l’attuazione della seconda gamba del federalismo quella istituzionale che dovrebbe consentire di enucleare il complesso di funzioni fondamentali e non su cui a regime calibrare la quantificazione delle risorse finanziarie.

4. Sono stati adottati 8 decreti legislativi , in alcuni casi senza l’intesa da parte della Conferenza unificata, che a nostro avviso non soddisfano tutti gli oggetti della delega ed in particolare senza dubbio va ricordato che il tema della perequazione è quello che non è stato regolato.

Ma più in generale, le maggiori criticità vengono ravvisate negli ostacoli che incombono sul recupero delle risorse finanziarie e nelle contraddizioni insite nelle regole del patto di stabilità, che vengono considerate «del tutto in contrasto con i dettami del federalismo fiscale e con i principi di autonomia e responsabilità».

Si passa poi ad un’analisi decreto per decreto, limitatamente a quelli che hanno un impatto sui Comuni.

In merito al primo – quello sul «federalismo demaniale», d. lgs. 85/2010 – si constata che «a tutt’oggi i Comuni non sanno ancora se avranno il trasferimento di beni sulla base delle regole del federalismo demaniale che appare del tutto dimenticato dal Governo che invece parla di vendita da parte dello Stato del patrimonio immobiliare». Inoltre si denunciano la complessiva inottemperanza alle procedure stabilite, i gravi ritardi e la difficile e complessa interlocuzione con le amministrazioni centrali competenti, anche per l’inadeguatezza delle informazioni anche tecniche circa i beni trasferibili.

Del decreto su Roma capitale – d. lgs. 156/2010 – si osserva del tutto sinteticamente che «non ha trovato ancora attuazione la disciplina dello status speciale di Roma Capitale, che attiene al complesso di funzioni assegnate e alla potestà organizzativa e normativa connessa alla disciplina ed esercizio delle stesse, nonché al quadro finanziario e impositivo».

Il decreto sul superamento della spesa storica nel finanziamento degli Enti locali attraverso la definizione dei fabbisogni standard con riferimento alle funzioni fondamentali – d. dlgs. 216/2010 – introduce uno dei pilastri fondamentalidi di questa riforma. Nel documento dell’ANCI non si esprime in realtà alcuna valutazione sullo stato di attuazione di questo provvedimento. Si constata che il decreto adottato individua, in via provvisoria, quali funzioni fondamentali quelle elencate dall’art. 24 della legge n. 42, ma rimette al legislatore statale una più precisa individuazione, nonché i criteri e i tempi con cui pervenire al calcolo dei fabbisogni. L’osservazione interessante è che «ad oggi i Comuni risultano essere l’unico comparto della Repubblica (insieme alle Province) che hanno accettato una misurazione seria e profonda sui costi delle funzioni amministrative fondamentali mentre nulla è ancora in programma per quanto attiene agli enti della PA centrale. In questo senso è auspicabile un forte richiamo del Parlamento che in un’ottica di accountability inviti il Governo a presentare un apposito provvedimento normativo in tal senso».

Circa il decreto sul federalismo municipale – d. lgs. 23/2011 – esso è stato assolutamente voluto e sostenuto dall’ANCI, che lo considera come l’avvio iniziale di un percorso volto al recupero di autonomia impositiva e di una auspicabile certezza nella disponibilità di risorse. Tuttavia la versione finale del provvedimento viene giudicata relativamente incompleta e non pienamente rispondente alle proposte dei Comuni. Vengono pertanto segnalate alcune questioni aperte.

Partendo dalla relazione tecnica al decreto, che offre una stima del gettito che dovrebbe derivare dalla devoluzione dei tributi assegnati, il gettito dei tributi devoluti ai Comuni nel 2011 viene fissato complessivamente in 11,24 miliardi di euro nei territori delle regioni a statuto ordinario e dovrebbe aumentare nel 2012.  Ma al di là dell’incertezza legata alle stime sul gettito dei tributi devoluti «gli effetti del decreto sono parzialmente indeterminati soprattutto in riferimento alle modalità con cui avverrà il passaggio al nuovo assetto. La determinazione delle quote e dei criteri di ripartizione del Fondo di riequilibrio, attualmente previsto per il triennio 2012-2014, e poi del fondo perequativo dovrà avvenire anno per anno sulla base della progressiva determinazione dei fabbisogni standard, nell’ambito di un processo di concertazione presso la Conferenza Stato-città e autonomie locali. La stessa integrale adozione dei risultati dell’analisi di fabbisogni standard, infatti, pur costituendo uno degli esiti più rilevanti dell’attuazione della legge 42, non abbatterà le esigenze di perequazione in presenza di così vasti differenziali territoriali delle basi imponibili, contribuendo semmai ad orientarle in modo più mirato e proficuo ai fini dell’effettiva sostenibilità del nuovo assetto, in un arco di tempo comunque pluriennale».

L’ANCI avanza perciò alcune proposte di revisione, in particolare in merito all’imposta di scopo, all’IMU secondaria, allo sblocco delle aliquote dei tributi comunali, ma soprattutto in relazione alle modifiche al regime della riscossione comunale,dopo la fuoriuscita di Equitalia dal sistema della riscossione delle entrate comunali: «l’Anci ha prospettato di sospendere per un anno l’efficacia delle norme introdotte dal d.l. n. 70, subordinandone l’applicazione all’emanazione di un decreto ministeriale concertato che ne determini le modalità di attuazione, nell’interesse dell’ordinato mantenimento delle capacità di riscossione delle entrate comunali».

In merito al decreto sugli interventi speciali – d. lgs. 88/2011 – ANCI  ribadisce la propria contrarietà all’estromissione degli enti locali «dai destinatari diretti di finanziamenti speciali, come invece prevede in modo inequivoco l’art. 119 della Costituzione, nonché l’art. 16 della legge delega n.42».

E per finire, molto laconicamente, del d. lgs. 149/2011 su sanzioni e premi si osserva che «il decreto non ha avuto intesa in conferenza unificata e unanimemente abbiamo manifestato netta contrarietà sui contenuti».

Il bilancio dell’ente rappresentativo delle municipalità in Italia appare pertanto non del tutto stroncante, ma certamente poco incoraggiante nei confronti delle prime misure del «federalismo fiscale». Anche i due interventi più apprezzati – quello sui fabbisogni standard e quello sui tributi trasferiti – sono ancora totalmente caratterizzati da incertezze e inadempienze, cosicché la loro valutazione rimane sospesa: e l’invito che viene ripetuto alla Commissione per l’attuazione è quello di sollecitare il Governo nella direzione di una più solerte attuazione e, in parte, di una revisione dei passi già compiuti.

Camilla Buzzacchi

(Università Milano Bicocca)

Foto | www.anci.it

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