[Corte cost. n. 271 del 2011] Un problema generale in un caso regionale: leggi di interpretazione autentica e accordi con l’amministrazione

La sentenza riguarda una legge di interpretazione autentica della Regione Calabria, ma enuncia principi generali, applicabili a ogni atto normativo di grado primario. Viene in rilievo la tutela costituzionale dell’affidamento del cittadino che abbia stipulato un contratto con un ente e veda, poi, il contenuto del contratto modificato in senso sfavorevole, per effetto di un successivo intervento di interpretazione legislativa da parte dell’ente.

Nel 2005, la Calabria ha approvato una “legge esodo”, per favorire la riduzione dell’organico regionale. Si prevedeva la stipulazione di contratti risolutivi dei rapporti di lavoro con i dipendenti regionali; al contempo, si autorizzava l’erogazione ai dipendenti, che avessero sottoscritto tali contratti, di un’indennità supplementare rispetto a quella di fine rapporto. Anche per espressa previsione della delibera di Giunta attuativa della legge, l’indennità avrebbe dovuto essere calcolata sulla base di tutti gli elementi fissi, costanti e generali della retribuzione. Che questa fosse la base di calcolo, lo ribadiva pure lo specifico contratto di risoluzione stipulato dal lavoratore parte del giudizio principale. Costui, però, lamentava che fosse stato escluso il rateo di tredicesima mensilità, in virtù di una discutibile interpretazione poi convalidata, nel 2008, dal legislatore regionale. Di questo intervento di interpretazione autentica il Tribunale rimettente metteva in dubbio la costituzionalità, per violazione dei principi di ragionevolezza, certezza del diritto, affidamento, dedotti come corollari dell’art. 3 Cost.

Il rimettente aveva invece dichiarato infondata un’altra questione sollevata sulle stesse norme, che di conseguenza la Corte si rifiuta di esaminare, benché su di essa cerchi di insistere la difesa privata (v. par. 4 del Considerato in diritto). Si trattava della violazione del principio del giusto processo, dedotta come contrasto con l’art. 111 (ma anche 24) Cost. e con l’art. 6 CEDU: un tipo di problema reso ormai noto dal cd. caso Agrati (a proposito del quale, peraltro, si attende il giudizio d’appello della Grand Chamber).  Dall’esame dell’ordinanza di rimessione (n. 408 del 2010, in GU 1a SS n. 2 del 2011) si apprende che la questione era stata dichiarata infondata principalmente perché la legge interpretativa era stata emanata prima dell’inizio del contenzioso: dunque, non per interferire con lo stesso, non ancora incominciato. La conclusione del giudice è corretta (v. le decisioni Organisation nationale des Syndicats d’Infirmiers Libéraux, O.N.S.I.L., c. Francia, n. 39971/98, del 29 agosto 2000, nonché Clinique du Chateu de la Maye c. Francia, n. 2794/04, del 6 giugno 2006); ma non esclude che potesse venire in rilievo una violazione del Protocollo n. 1, art. 1, sotto il profilo dell’interferenza legislativa con il godimento di diritti già acquisiti al patrimonio del singolo  (v. ad es. i casi del dodicesimo e del quinto ricorrente in Pressos Compania Naviera SA e altri c. Belgio, n. 38/1994/485/567, del 20 novembre 1995). La tutela ex art. 1, cit., spetta anche quando i diritti sono acquistati per effetto di un titolo non giudiziario: ad es. un accordo con l’amministrazione per l’affitto – lease – di un fondo (Stretch c. Regno Unito, n. 44277/98, del 24 giugno 2003).

Tornando alla decisione della Corte costituzionale, quest’ultima, a mo’ di premessa, richiama alcune massime ricorrenti in tema di leggi interpretative e retroattive:

a) “il legislatore può adottare norme di interpretazione autentica non soltanto in presenza di incertezze sull’applicazione di una disposizione o di contrasti giurisprudenziali, ma anche quando la scelta imposta dalla legge rientri tra le possibili varianti di senso del testo originario”;

b) “non è decisivo verificare se la norma censurata abbia carattere interpretativo, e sia perciò retroattiva, ovvero sia innovativa con efficacia retroattiva”, perché, a parte le questioni ex art. 25, secondo comma, Cost., “in entrambi i casi si tratta di accertare se la retroattività della norma (…) trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non contrasti con altri valori e interessi costituzionalmente protetti”;

c) tra tali interessi e valori, si segnalano: “il principio generale di ragionevolezza, che si riflette nel divieto d’introdurre ingiustificate disparità di trattamento; la tutela dell’affidamento legittimamente sorto nei soggetti, quale principio connaturato allo stato di diritto; la coerenza e la certezza dell’ordinamento giuridico; il rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario”.

Le massime sub a) e b) pongono qualche problema di coordinamento. Perché insistere sul concetto di legge interpretativa, se esso non è decisivo ai fini del giudizio, e cioè se la costituzionalità dipende comunque dalla ragionevolezza dell’intervento retroattivo, a prescindere dal fatto che esso sia propriamente interpretativo oppure innovativo? La questione è notoriamente incerta. Qui basti appuntare che – in alcune fra le più recenti delle molte sentenze in tema – si può trovare il seguente tentativo di risposta. Secondo la Corte, se la legge è effettivamente interpretativa, ossia impone un’interpretazione compatibile con il testo normativo anteriore, essa non può dirsi irragionevole (v. ad es. sent. n. 257 del 2011; v. pure sent. n. 1 del 2011, dove la questione è esaminata anche in relazione alla CEDU e l’esistenza di dissidi giurisprudenziali è il primo degli elementi a favore della legge che adotta l’indirizzo minoritario). Se, al contrario, la legge non si limita ad “assegnare alla disposizione interpretata un significato già in essa contenuto e riconoscibile come una delle possibili letture del testo originario” (dunque, se è palesemente erronea l’autoqualificazione della legge come interpretativa), la discrasia “potrà costituire un indice di manifesta irragionevolezza” della legge stessa (sent. n. 41 del 2011).

A prescindere dalla sua persuasività –in particolare, dal dubbio se la mera compatibilità testuale risolva ogni problema di costituzionalità – un’impostazione siffatta implica che verificare se la norma abbia effettivamente carattere interpretativo non è decisivo, di per sé, ma nemmeno è superfluo. Diventa interessante, allora, analizzare le ragioni che, nel caso, hanno portato la Corte a una conclusione nel senso del carattere pseudo-interpretativo e dell’incostituzionalità.

Nel par. 6 del Considerato in diritto, si menzionano i seguenti dati:

a) la disposizione originaria, oggetto dell’interpretazione autentica, era già chiara: il riferimento, ivi contenuto, alla “retribuzione lorda” (quale risultante dalle fonti pertinenti, inclusi i CCNL) non poteva non includere il rateo di tredicesima;

b) tale conclusione è avvalorata dalla giurisprudenza. Si noti: non da sentenze che si siano occupate della specifica vicenda regionale che fa da sfondo alla questione (e dunque della legge interpretata o di quella interpretativa); ma da altra giurisprudenza, che ha esaminato la tredicesima mensilità ad altri fini (ad es. per stabilire se essa vada considerata ai fini dell’indennità di cassa integrazione, o di premi di servizio; se vada inclusa nell’imponibile IRPEF; se possa essere cumulata in caso di cumulo di impieghi etc.). Peraltro, proprio perché la natura dell’emolumento sia stata considerata a fini eterogenei, le relative conclusioni, in quanto costanti, si possono razionalmente considerare espressione di un carattere generale, intrinseco all’istituto;

c) la delibera attuativa della Giunta aveva confermato la latitudine della base di calcolo dell’indennità supplementare. La delibera non aveva incluso la tredicesima mensilità tra le voci della retribuzione, elencate in un’apposita tabella come base di calcolo; ma aveva, comunque, citato nell’elenco lo “stipendio tabellare”, rispetto al quale la tredicesima si pone in rapporto di “stretta inerenza”, soprattutto se la si considera alla luce del riferimento legislativo alla retribuzione lorda.

Nel par. 7, la Corte aggiunge che i dipendenti regionali, nel proporre e poi sottoscrivere l’accordo per la risoluzione, avevano maturato un legittimo affidamento nel descritto quadro normativo e nella conseguente inclusione della tredicesima nella base di calcolo. “Al contrario, nessun elemento suggeriva che la Regione intendesse escludere proprio la componente retributiva meglio caratterizzata dai connotati che la stessa Regione aveva indicato e che è di generale applicazione, salve espresse eccezioni”. Eccezioni che, nel caso, non risultavano né espressamente, né implicitamente, a giudizio della Corte. La quale dunque, condivisibilmente, conclude che “la norma di cui si tratta non ha imposto una scelta rientrante tra le possibili varianti di senso del testo originario, né è intervenuta per risolvere contrasti che non risultano neppure allegati, ma ha realizzato, con efficacia retroattiva, una sostanziale modifica della normativa precedente, incidendo, in violazione dell’art. 3 Cost., in modo irragionevole sul legittimo affidamento nella sicurezza giuridica, che costituisce elemento fondamentale dello Stato di diritto”.

Come si vede, nel caso – di importanza oggettivamente e territorialmente limitata – il sindacato si è bensì incentrato sulla compatibilità testuale tra norma interpretata e interpretativa; ma non è stato affatto insensibile a considerazioni di ordine non strettamente esegetico, bensì sistematico. Considerazioni che, nel caso, spingevano nel senso della illegittimità, forse implicitamente ammessa dalla stessa Regione Calabria, che, a quanto è dato capire, non si è nemmeno costituita nel giudizio costituzionale (invece, nel giudizio principale, la difesa regionale aveva provato a sostenere che “ben  [può] il legislatore attribuire efficacia retroattiva ad una  disposizione  di legge, non godendo l’irretroattività di una copertura costituzionale se non in materia penale”: così l’ordinanza di rimessione).

Non si può escludere, poi, che abbia pesato il fatto che, nel caso, il legittimo affidamento non scaturiva dalla legge in sé, ma da essa insieme ad atti applicativi; e, per giunta, anche da un atto mediante il quale il cittadino, avallato dall’amministrazione, presupponendo una certa interpretazione della legge aveva disposto di propri diritti (si era dimesso dal lavoro).

Sotto quest’ultimo profilo, la vicenda assomiglia a quella che ha dato causa alla sent. n. 24 del 2009. Fu annullata una legge che si riferiva ai verbali di concordamento di indennità espropriative e pretendeva di restituire loro l’efficacia persa proprio a causa della violazione da parte dell’amministrazione di alcune delle clausole pattuite, cruciali nell’economia dell’accordo: l’amministrazione aveva omesso di pagare l’indennità nei termini previsti. In verità, nel caso, l’intervento del legislatore appariva altamente arbitrario non solo per il motivo anzidetto, ma anche perché, tra la norma interpretata e quella interpretativa, erano passati addirittura venti anni: durante i quali, certamente, “[erano] venute meno le condizioni che avevano contribuito, allora, a determinare la volontà negoziale della parte”. Anche di questo intervento legislativo fu affermato il carattere pseudo-interpretativo; e anche in questo caso le considerazioni sull’incompatibilità testuale si affiancarono, senza netta soluzione di continuità, a quelle di carattere sistematico e teleologico (orientate alle conseguenze).

In conclusione, la sentenza segnalata aggiunge un altro tassello a un mosaico giurisprudenziale che resta variegato: dunque, a maggior ragione interessante; così anche per la frequenza di questo genere di problemi e per le intersezioni che si verificano, al riguardo, tra diritto costituzionale nazionale e sovranazionale.

Michele Massa

(Università Cattolica di Milano)

Foto | Flickr.it

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7 risposte a [Corte cost. n. 271 del 2011] Un problema generale in un caso regionale: leggi di interpretazione autentica e accordi con l’amministrazione

  1. giuseppe naimo ha detto:

    La sentenza, per vero, pare trascurare un dato non secondario: nel sottoscrivere il contratto, la parte aveva accettato la determinazione effettuata dall’Amministrazione senza riserve. Alla luce della evidente disponibilità del diritto cui la ricorrente aveva rinunciato, e la conseguente acquiescenza alla determinazione datoriale, non è chiara la rilevanza nel giudizio a quo della qustione decisa,

  2. Michele Massa ha detto:

    Fatico a verificare l’affermazione qui sopra, attraverso la sentenza e l’ordinanza di rimessione: non mi pare siano menzionate forme di acquiescenza o eccezioni di irrilevanza. Del resto, sembra di capire che la proposta di risoluzione – atto di avvio dell’“esodo” – fosse stata fatta sulla base della normativa anteriore all’interpretazione autentica; e che il contratto avesse dato seguito alla proposta, rimandando alla identica normativa ivi citata. Se il contratto avesse liquidato l’indennità sulla base dei diversi criteri, che poi la regione ha tentato di convalidare, esso si sarebbe posto in contrasto con la normativa vigente pro tempore e, dato che a tale normativa esso stesso faceva rinvio, sarebbe stato perlomeno ambiguo nel contenuto.

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