[Corte cost. n. 280/2011] Potestà tributaria regionale ante riforma costituzionale: lo spunto per alcune riflessioni sul «tributo»

La decisione del giudice delle leggi nasce dal ricorso della Corte di Cassazione, che ha sollevato questione di legittimità dell’art. 16 della legge della Regione Piemonte n. 18/1986 recante Prime norme per la disciplina dello smaltimento dei rifiuti: la norma regionale si porrebbe in contrasto con gli artt. 23 e 119 Cost., quest’ultimo nel testo anteriore alla sostituzione operata dalla l. cost. n. 3/2001; e benché tale norma regionale sia stata abrogata dalla successiva legge n. 59/1995 (Norme per la riduzione, il riutilizzo e lo smaltimento dei rifiuti), essa trova applicazione ratione temporis alla fattispecie oggetto del giudizio principale. Essa stabiliva che i soggetti gestori di impianti di innocuizzazione e di eliminazione e di discariche di rifiuti urbani speciali fossero tenuti a corrispondere a partire dal 31 luglio 1986 al Comune sede di impianto di innocuizzazione e di eliminazione o di discarica, un contributo annuo pari a lire 2 e al Comune sede di impianto di stoccaggio provvisorio un contributo annuo pari a lire 1 per ogni chilogrammo di rifiuti rispettivamente innocuizzati, eliminati, collocati in discarica o stoccati nell’anno precedente; che la misura del contributo fosse sottoposta ogni 3 anni a rivalutazione secondo l’indice ISTAT, e che le somme introitate dovessero essere destinate ad interventi finalizzati alla conservazione e valorizzazione della natura e dell’ambiente. Per effetto di tale disposizione una società che gestiva un impianto di trattamento dei rifiuti ha sollevato ricorso nei confronti del Comune di Orbassano, sede dell’impianto, in seguito alla deliberazione del 1993 della Giunta di tale Comune con la quale era stato determinato, nella misura di £. 1.353.329.210, il contributo dovuto dalla società al Comune.

Il giudice a quo, dopo aver dimostrato la natura tributaria del contributo imposto dal Comune in virtù della disciplina regionale, contesta la potestà legislativa e impositiva attribuita alle Regioni a statuto ordinario dagli artt. 117 e 119 Cost., nel testo vigente anteriormente alla sostituzione operata dalla legge costituzionale n. 3/2001, ritenendo che essa debba essere esercitata «nelle forme e nei limiti stabiliti da leggi della Repubblica» (art. 119, co. I, Cost.). La legge statale costituiva infatti, alla luce del vecchio testo del Titolo V Cost., «la fonte necessaria e obbligata della disciplina degli spazi regionali», idonea a condizionarne il contenuto «sia per quanto attiene al tipo di tributo, nella sua configurazione e nei suoi elementi costitutivi, sia in relazione al suo profilo quantitativo»: la potestà normativa tributaria delle Regioni a statuto ordinario, pur se riconosciuta allo scopo di consentire a tali enti di procurarsi i mezzi per fare fronte alle spese necessarie per lo svolgimento delle loro funzioni normali, non era strumentale rispetto alle competenze indicate dall’art. 117 Cost., e si configurava, pertanto, non come una potestà legislativa di tipo concorrente, ma come una potestà soltanto attuativa della legislazione statale, analoga a quella di cui al secondo comma dell’art. 117 Cost.

Anche la Corte procede secondo la logica del giudice remittente, e dunque anzitutto verificando se il contributo debba qualificarsi come «tributo» e, in caso affermativo, se la disposizione che lo prevedeva rispettasse il parametro della legge statale. La Corte ricostruisce pertanto, con un ragionamento quanto mai interessante, i requisiti che deve presentare un contributo per essere considerato «tributo» a pieno titolo. E sancisce – richiamandosi a pregressa giurisprudenza – che al fine di qualificare un’entrata come tributaria, va soddisfatta la seguente coppia di criteri: a) la doverosità della prestazione, in mancanza di un rapporto sinallagmatico tra parti; b) il collegamento di detta prestazione alla pubblica spesa in relazione ad un presupposto economicamente rilevante.

Il criterio sub a) era rispettato nel caso in esame, perché l’obbligo del pagamento del contributo era stabilito direttamente ed esclusivamente dalla legge regionale e «non trovava la sua fonte in un rapporto sinallagmatico tra parti (contratto, convenzione o simili)». Il contributo – e qui il ragionamento può essere svolto al tempo presente, conservando a tutt’oggi assoluta validità – non costituisce infatti «remunerazione né dell’uso in generale di beni collettivi comunali, come il territorio e l’ambiente, né di servizi necessari per la gestione o la funzionalità dell’impianto forniti dal Comune. Quanto all’uso del territorio e dell’ambiente, esso non può costituire una controprestazione del contributo, perché il Comune ha il potere di disporre non dei suddetti beni collettivi nel loro complesso (rispetto ai quali si configura come ente esponenziale degli interessi pubblici ad essi afferenti), ma solo dei singoli beni che fanno parte del suo demanio o patrimonio (sentenza n. 141 del 2009). Quanto alla fornitura di servizi, essa non può integrare, nella specie, una controprestazione del contributo, perché il pagamento di questo non è correlato alla fruizione di alcuno specifico servizio da parte del gestore dell’impianto. In particolare, il contributo non può considerarsi remunerazione dell’atto amministrativo regionale di approvazione dei siti idonei allo smaltimento dei rifiuti, perché tale atto: a) proviene non dal Comune, ma dalla Regione (cioè da un soggetto che non è destinatario del pagamento del contributo); b) prescinde dall’effettivo funzionamento degli impianti di smaltimento la cui gestione è il presupposto del contributo; c) costituisce l’esito di un autonomo procedimento amministrativo non collegato in alcun modo alla corresponsione del contributo medesimo. Oltre a ciò, va osservato che nella normativa denunciata è previsto solo che le somme introitate «devono essere destinate ad interventi finalizzati alla conservazione e valorizzazione della natura e dell’ambiente» (art. 16, comma 3, della legge reg. n. 18 del 1986) e non che dette somme siano dirette a sostenere lo specifico costo rappresentato dalle eventuali misure di prevenzione e di ripristino ambientale connesse alla gestione del singolo impianto; materia ora compiutamente regolata dal Titolo II della Parte sesta del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale)».

Anche il criterio sub b) – riguardante il necessario collegamento del prelievo alla pubblica spesa in relazione ad un presupposto economicamente rilevante – era ed è rispettato: «la disposizione censurata stabilisce infatti che il contributo sia destinato al finanziamento di spese pubbliche ambientali. Questa connotazione funzionale e il fatto che il prelievo abbia per oggetto l’attività economica di gestione degli impianti consentono di ritenere il contributo uno strumento di riparto, ai sensi dell’art. 53 Cost., del carico della spesa pubblica in ragione della capacità economica manifestata dai soggetti gestori degli impianti».

A fronte di tali considerazioni è accertata la natura fiscale della prestazione «contributiva» dalla cui imposizione è scaturito il ricorso in esame: in particolare il prelievo previsto dal censurato art. 16 della legge del 1986 costituiva un tributo di scopo, che aveva quali soggetti passivi, i gestori di impianti e quali soggetti attivi, il Comune sede di impianto; quale presupposto economicamente rilevante, la gestione di detti impianti; quale base imponibile, l’entità dei rifiuti.

Così ricostruita la categoria del «tributo», la Corte perviene agevolmente a sanzionare la potestà normativa regionale, che avrebbe dovuto limitarsi a dare mera attuazione a leggi statali, peraltro inesistenti in relazione al prelievo tributario denunciato. Era dunque infondata, alla luce del vecchio Titolo V Cost., la pretesa della Regione di usare una potestà impositiva in assenza di una disciplina statale di istituzione del tributo in esame, che mai avrebbe potuto scaturire da un’autonoma iniziativa legislativa regionale.

La decisione, benché riferita ad un quadro normativo che si presume superato, presenta tuttavia estrema originalità e attualità. In primo luogo perché riprende una riflessione già avviata in tema di prestazione imposta di natura patrimoniale, che oggi appare più che mai necessaria per fare il punto in tema di tributi, a fronte di un dibattito sempre più confuso e distorto in merito al loro fondamento e alla loro funzione. Il giudice costituzionale chiama «tributo» qualsiasi contributo che si presenti come «uno strumento di riparto del carico della spesa pubblica in ragione della capacità economica manifestata dai soggetti».

E in secondo luogo perché, malgrado il presunto superamento – appunto – del quadro costituzionale posto dal vecchio art. 119 Cost., è ancora del tutto attuale l’interrogativo circa la portata della potestà impositiva regionale: che malgrado il nuovo art. 119 Cost. nonché la sua prima legge di attuazione – l. n. 42/2009 – appare ancora di incerta consistenza.

Camilla Buzzacchi

(Università Milano Bicocca)

Foto | Flickr.it

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3 risposte a [Corte cost. n. 280/2011] Potestà tributaria regionale ante riforma costituzionale: lo spunto per alcune riflessioni sul «tributo»

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