[Confl. enti n. 11 del 2011] Democrazia paritaria nelle giunte: la parola alla Corte

Da tempo, questo sito segue la giurisprudenza che si va formando sulla questione se, e quando, le nomine di giunte regionali e locali siano infirmate da una insufficiente presenza di assessori donna. Spiccava, tra gli altri, il caso della giunta regionale campana: il primo, per quanto consta, oggetto di una specifica decisione del Consiglio di Stato, la quale confermava l’illegittimità dell’atto con cui il Presidente Caldoro, per sostituire un assessore dimissionario, ne aveva nominato un altro di sesso maschile, benché della Giunta facesse parte una sola donna. La vicenda sembrava, così, conclusa.

Invece, un nuovo capitolo si è aperto con il ricorso della Regione Campania, n. 11 del 23 settembre-7 ottobre 2011 (pubblicato in GU, 1a SS, n. 43 del 2011): la Giunta Caldoro ha sollevato conflitto di attribuzione, chiedendo alla Corte costituzionale l’annullamento della decisione cit., sul presupposto che non spettasse allo Stato, attraverso il giudice amministrativo d’appello, “sindacare la legittimità dell’atto di nomina di un assessore regionale da parte del Presidente della Giunta della Regione Campania”.

1.        Il punto centrale del ricorso è il seguente. Per quanto opinabile nei suoi esatti contorni, la categoria degli atti politici o di governo dovrebbe includere “quantomeno gli atti costituzionali in senso tecnico” e, in particolare, tra i provvedimenti di nomina, quelli dei “principali organi politici della Repubblica: come i ministri e, appunto, gli assessori regionali. “Al di sotto di questo”, sostiene la ricorrente, non è possibile scendere senza eliminare un’autonoma categoria di atti politici o di governo e senza determinare, inevitabilmente, un’interferenza del potere giudiziario nell’ambito dell’esercizio degli altri poteri”.

L’impostazione tende chiaramente a dimostrare la sussistenza dei presupposti che la giurisprudenza costituzionale, con comprensibile severità, richiede per l’ammissibilità di un conflitto di attribuzione contro atti giudiziari. Come è noto, simili conflitti possono essere sollevati esclusivamente quando per contestare in radice il potere esercitato, mettendone in dubbio l’appartenenza alla sfera giudiziaria; non per lamentare lo scorretto esercizio di un potere comunque spettante all’autorità giurisdizionale (cd. error in judicando). Tracciare – e presidiare scrupolosamente – questo confine serve a evitare che il conflitto si trasformi in un ulteriore grado di giudizio, accessibile ai soli organi regionali (o ai poteri dello Stato) in caso di soccombenza dinanzi ai giudici comuni.

Tuttavia, la distinzione tra conflitti ammissibili e inammissibili non è sempre agevole e ha dato materia ad ampie riflessioni dottrinali. In estrema sintesi si può dire che, sinora, rari sono stati i casi in cui ricorsi (per conflitti tra enti, o anche tra poteri) contro atti giudiziari hanno superato il vaglio di ammissibilità. Tra questi si ricordano, ad es.: ricorsi contro sentenze che disapplicavano espressamente leggi regionali (sentt. n. 285 del 1990 e n. 129 del 2004); un ricorso contro un bizzarro arrêt de règlement pretorile (sent. n. 150 del 1981); naturalmente, sono ammissibili anche ricorsi contro sentenze che si assumono violare la sfera di garanzia di cui all’art. 122, comma quarto, Cost.

Di questa distinzione, il ricorso mette in luce un profilo almeno in parte nuovo: come risulta dal passo trascritto sopra, per argomentare il superamento dei confini delle attribuzioni giudiziarie, si fa leva sulla natura dell’atto di nomina degli assessori e sulla sua estraneità alla giurisdizione amministrativa.

2.        Come premessa, il ricorso richiama l’elaborazione della categoria degli atti politici nella dottrina classica (A.M. Sandulli; Mortati) e in quella più recente (si citano V. Cerulli Irelli, Politica e amministrazione: tra atti “politici” e atti “di alta amministrazione”, in Dir. pubbl. 2009, 101 ss., e G. Ferrara, Gli atti costituzionali, Torino 2000). Poi, avvicinandosi al terreno specifico della controversia, sottolinea l’esistenza di una sfera, costituzionalmente garantita, di autonomia e indirizzo politico propria delle regioni; e, più in particolare, la rilevanza della nomina degli assessori nella forma di governo regionale. A tal fine, l’enfasi è posta soprattutto sull’appartenenza del potere di nomina al presidente, in relazione al particolare ruolo di quest’ultimo (“la previsione costituzionale che consente al Presidente della Regione di scegliere, e dunque nominare, direttamente i componenti della Giunta trova giustificazione proprio nella funzione di determinazione ed attuazione dell’indirizzo politico regionale che il processo di riforma ha voluto attribuire al Presidente stesso”); nonché sul nesso tra l’insediamento della giunta e ogni altra attività di indirizzo (“l’atto di nomina degli assessori è atto costitutivo dell’organo esecutivo della Regione, non solo dunque atto sicuramente politico, ma anche al più alto contenuto di politicità, in quanto la costituzione dell’organo precede e condiziona gran parte dell’attività di indirizzo  politico ed è fortemente connessa e strumentale al conseguimento dei fini cui l’attività medesima è volta: l’attuazione del programma di governo”).

3.        Il ricorso si misura poi con quello che il Consiglio di Stato aveva definito l’“argumentum principis” a favore della sindacabilità della nomina, sotto il profilo considerato: nello statuto campano, esiste una norma che limita le possibilità di scelta del Presidente (art. 46, comma 3: il Presidente nomina i componenti della Giunta “nel pieno rispetto del principio di una equilibrata presenza di donne ed uomini”); poiché vi è un parametro al quale l’atto deve conformarsi, l’atto è sindacabile, appunto con riguardo alla sua conformità al parametro.

La Regione Campania dissente: non esiste un vero parametro; se anche esistesse, il sindacato sul suo rispetto sarebbe puramente politico o, comunque, non giurisdizionale.

Più precisamente, sotto il primo profilo, si sostiene che il cit. art. 46 porrebbe una norma di principio, generica e indeterminata, incapace di esprimere “un contenuto giuridico di carattere vincolato”. Gli stessi art. 51 e 119, comma nono, Cost. sarebbero nient’altro che norme di carattere promozionale e programmatico.

In cosa consista poi, in concreto, la “equilibrata presenza” delle donne nell’esecutivo regionale, è questione che, secondo la ricorrente, non può essere imbrigliata in schemi aritmetici. Al contrario, la questione dovrebbe essere valutata, tenendo conto della situazione di fatto, esclusivamente dagli organi politici: in prima battuta, dal presidente; poi, tramite la responsabilità politica del presidente, dal consiglio e dal corpo elettorale regionale. Secondo la Regione Campania, sostenere tutto ciò non vuol dire propugnare l’esistenza di una sorta di zona franca. Anche degli atti di governo regionali, si concede, va garantita la conformità a Costituzione. Ma tale garanzia sarebbe affidata ai controlli politici e, in aggiunta, a un altro, non politico, né giurisdizionale, ma “istituzionale”: niente meno che lo scioglimento ex art. 126 Cost.Se, per assurdo, sulla libertà di scelta degli assessori da parte del Presidente eletto dovesse essere ritenuta costituzionalmente prevalente la necessità (costituzionale e costituzionalmente sancita) della presenza di assessori di sesso femminile, saremmo allora di fronte ad una grave violazione di legge ovvero ad atti contrari alla Costituzione, la cui sanzione consiste nella rimozione del Presidente”. Comunque, conclude il ricorso, se anche il principio della democrazia paritaria rappresentasse una norma costituzionale o statutaria vincolante, la sua violazione non sarebbe giustiziabile dinanzi a un giudice.

Sotto l’ultimo profilo considerato, la tesi è forte, nonché perfettamente contraria a quella del Consiglio di Stato. La garanzia della norma, in ipotesi, giuridica e cogente è affidata, secondo i giudici di Palazzo Spada, a normali meccanismi giurisdizionali, agevolmente accessibili; secondo la Regione Campania, da un lato, a meccanismi non giuridici e, dall’altro, a un istituto di extrema ratio (mai utilizzato nella storia repubblicana; basato, secondo l’interpretazione dottrinale, su presupposti di particolare gravità; i cui effetti trascendono la specifica violazione rilevante nella vicenda ora in esame). A tutta prima, l’alternativa parrebbe potersi leggere come se corresse tra la qualificazione della nomina come atto politico, rispetto al quale esiste una responsabilità solo politica (salvo casi talmente eccezionali, da essere, per ora, solo teorici); e la sua qualificazione come atto giuridicamente condizionato, almeno per quanto riguarda il principio di democrazia paritaria, e dunque, per questo aspetto, come atto suscettibile di impugnazione.

4.        L’impugnazione termina con un’istanza di sospensione. Il periculum in mora è brevemente motivato con il riferimento al rischio che sia interrotta la continuità dell’azione di governo nella Regione Campania. La delega dell’assessore, la cui nomina è stata annullata, era all’agricoltura. Questa delega, secondo il ricorso, “anche in considerazione dei fondi europei da utilizzare, richiede lo svolgimento di attività politico-amministrative di primario interesse, che”, se la sentenza del Consiglio di Stato non fosse sospesa, “resterebbero paralizzate, in attesa della individuazione di un soggetto altrettanto idoneo”. Considerazioni di questo tipo si presterebbero, forse, a un maggiore approfondimento: vi è comunque una continuità degli apparati amministrativi e dell’indirizzo generale della Giunta; inoltre, almeno ragionando sulla tipica flessibilità degli uffici di staff, non si può escludere che le competenze della persona in questione siano utilizzabili anche collocando la stessa in un ruolo diverso da quello assessorile.

Ad ogni modo, sarà interessante vedere se la Corte prenderà sul serio la domanda di tutela cautelare. Nel passato, anche recente, spesso è mancata una decisione esplicita sulle istanze di sospensione e si è preferito attendere la pronuncia definitiva, per dichiarare le istanze assorbite. Talora, questo stile di gestione del contenzioso desta, o almeno può destare, perplessità: in questo sito, è stato segnalato uno di tali casi (sent. n. 190 del 2011); più di recente, nel caso del conflitto sulla nomina del commissario straordinario per l’Ente Parco del Gargano (sentenza n. 255 del 2011), la domanda di tutela cautelare non ha ricevuto risposta, ma la sentenza è arrivata (20 luglio-30 settembre 2011) quando l’efficacia dell’ultimo degli atti impugnati era ormai spirata (3 giugno 2011). Altre volte, invece, la sospensione viene accordata tempestivamente: v. ad es. ord. n. 152 del 2006 (la si rammentava segnalando i ricorsi riguardanti il Parco del Gargano).

5.        Comunque si concluda il giudizio costituzionale, cautelare e definitivo, non bisogna dimenticare che il problema della democrazia paritaria nelle giunte ha anche un risvolto locale (lo si accennava all’inizio). Tra la forma di governo locale e quella regionale esistono notorie affinità; ma difficilmente si potrebbe riconoscere una rilevanza costituzionale alla prima, e al ruolo che la legge assegna agli organi che la compongono. Per questo motivo, è dubbio che la dottrina dell’atto politico possa trasferirsi dalla nomina degli assessori regionali a quella degli assessori locali.

Se il trasferimento non si verificasse, si arriverebbe a una situazione, in certo qual modo, paradossale. A fronte di un contenuto normativo analogo, il TUEL e gli statuti locali si rivelerebbero giuridicamente più efficienti degli statuti regionali e della stessa Costituzione. Il principio di democrazia paritaria acquisterebbe forza nelle sedi politiche (territorialmente) minori, mentre resterebbe privo di garanzie giuridiche effettive presso gli organi costituzionalmente rilevanti, che di questa rilevanza si farebbero usbergo appunto per mettere in scacco un principio anch’esso non costituzionalmente indifferente.

La vicenda rimane, quindi, di grande interesse. Varrà la pena mantenerla sotto osservazione.

Michele Massa

(Università Cattolica di Milano)

Foto | Flickr.it

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