[Corte cost., n. 261/2011] Quando un giudice a quo complica un riparto di potestà legislativa già sufficientemente complesso: brevi note in tema di limiti demografici per l’istituzione di nuovi comuni

Con la sentenza n. 261 del 2011, la Corte ha risolto il giudizio di legittimità costituzionale sull’art. 3, comma 2, della legge della Regione Piemonte 2 dicembre 1992, n. 51 (come modificato dalla legge regionale 26 marzo 2009, n. 10), promosso con ordinanza del TAR Piemonte del 19 novembre 2010 (reg. ord. n. 27/2011).

La norma contestata stabilisce che «non possono essere istituiti nuovi Comuni con popolazione inferiore ai cinquemila abitanti o la cui costituzione comporti, come conseguenza, che altri Comuni scendano sotto tale limite», fatto salvo il caso della fusione tra gli stessi. Prima della modifica apportata all’art. 3, comma 2, da parte dell’art. 6 della legge regionale n. 10/2009, il limite di popolazione ivi indicato era di diecimila abitanti, riproducendo la norma regionale quello previsto dall’art. 15, comma 1, del TUEL (e, precedentemente alla testunificazione, dall’art. 11, comma 1, della legge n. 142/1990).

Ed è proprio quest’ultima norma del TUEL, ritenuta principio fondamentale della materia, ad essere invocata dal giudice rimettente come parametro interposto, disatteso il quale, la disposizione regionale censurata avrebbe violato l’art. 117, comma 3, della Costituzione. Il predetto art. 3, comma 2, inoltre, darebbe luogo anche a lesione dell’art. 3 Cost., vista la difformità della disciplina regionale rispetto a quella statale valevole per tutte le regioni.

Le motivazioni dell’ordinanza a quo, accuratamente esposte dal giudice costituzionale, meritano di essere ripercorse, omettendo per brevità di far cenno al giudizio principale di fronte al TAR, che pur presenta qualche profilo, in fatto e in diritto, di interesse alla luce dell’articolata vicenda che lo presuppone (e sulla quale può valere il rinvio ai punti 1.1-1.3 della stessa ordinanza di rimessione).

Secondo il giudice rimettente, dall’esame coordinato di tutte le disposizioni dell’art. 117 Cost. dovrebbe trarsi che l’ordinamento degli enti locali sia materia soggetta alla potestà legislativa esclusiva dello Stato in forza della lett. p) del secondo comma. Con questa disposizione il legislatore costituzionale avrebbe inteso attribuire allo Stato «ogni segmento della vita delle autonomie locali», che originerebbe nel «momento genetico» della legislazione elettorale, proseguirebbe nel «momento diacronico» delle attività e delle competenze degli organi di governo e terminerebbe con la disciplina delle funzioni fondamentali. Nell’ambito di questa “fenomenologia” dell’ordinamento degli enti locali, il «momento genetico basilare» dell’istituzione dell’ente, «nelle   sue  componenti geografiche e personali, ivi compresa la fissazione del numero minimo di abitanti», non potrebbe allora che ascriversi alla potestà ex lett. p). E a supporto della ricostruzione, il TAR adduce la scomparsa, tra le materie di potestà concorrente, di quella relativa alle “circoscrizioni comunali”, indice della volontà del legislatore costituzionale del 2001 di ricondurre ad unità l’intera materia dell’ordinamento degli enti locali sotto il predetto titolo di potestà esclusiva, «in ossequio al superiore pregante principio dell’unitarietà dell’ordinamento giuridico» (punto 3.2, ord. TAR).

Ora, questa ricostruzione presenta vizi logici abbastanza evidenti e in parte segnalati dalla difesa regionale: da un lato, appare intrinsecamente illogico ritenere momento genetico quello elettorale poiché non possono esservi elezioni prima che l’ente sia istituito e gli organi di governo siano individuati – benché ogni argomento interno alla ricostruzione “fenomenologica” del TAR finisca per condividerne la fragilità –, dall’altro lato, la tesi del giudice rimettente indebitamente ignora il principio di residualità di cui al quarto comma dell’art. 117, in forza del quale l’espunzione della materia “circoscrizioni comunali”, in assenza di altri ben fondati argomenti – e l’assoluta genericità del riferimento al «superiore e pregnante principio dell’unitarietà dell’ordinamento giuridico» frustra la sua evocazione –, andrebbe letta proprio in senso contrario a quello proposto dal TAR, specie alla luce dell’abrogazione del vecchio art. 128 Cost.

Tuttavia, la tesi in sé, fondata su di una interpretazione estesa dell’art. 117, comma 2, lett. p) certamente non sconosciuta alla dottrina, pur essendo opinabile nel caso di specie, può ritenersi di massima ragionevole: la Regione non poteva determinare con propria legge la soglia minima di popolazione per l’istituzione di nuovi comuni, se non riproducendo quella statale definita nell’esercizio di potestà esclusiva.

I problemi nelle motivazioni del giudice rimettente vengono però a questo punto del suo ragionamento, quando (punto 3.3, ord. TAR) il Tribunale, introducendo l’esame della giurisprudenza costituzionale evocata dalla parte ricorrente a sostegno della propria istanza, incorre in una serie di incoerenze e salti logici che renderanno manifestamente contraddittorio l’impianto argomentativo.

Il TAR, infatti, prende in considerazione la sentenza della Corte n. 1 del 1993, nella quale il giudice costituzionale aveva qualificato come principio fondamentale della materia la norma di cui all’art. 11, comma 1, dell’allora vigente legge n. 142/1990 e oggi consolidata nell’art. 15, comma 1, del TUEL, ovvero la soglia minima dei diecimila abitanti. Dei principi di diritto dichiarati dalla Corte in quell’occasione, proprio tale riconoscimento è il solo che il TAR ritiene ancora valido e rilevante nella questione prospettata nel quadro del rinnovato Titolo V.

A ciò deporrebbe favorevolmente anche la successiva giurisprudenza della Corte, che avrebbe postulato una sostanziale stabilità della disciplina costituzionale sul riparto legislativo in materia di ordinamento degli enti locali (sent. n. 48/2003). Si consenta solo di notare incidentalmente che quest’ultimo richiamo è da ritenersi del tutto inconferente: l’asserita stabilità del quadro costituzionale si riferiva in quella pronuncia al fatto che, anche dopo la revisione del Titolo V, regioni ordinarie e speciali proseguissero a distinguersi, in punto di ordinamento degli enti locali, per la diversa potestà ad esse assegnata e che il nuovo art. 117 non riconoscesse alle regioni ordinarie una potestà primaria in materia, alla luce della riserva di cui alla lett. p). Al proposito, la difesa regionale risulta forse concedere troppo al ragionamento del TAR, quando eleva ad orientamento giurisprudenziale la lettura che il rimettente dà alla sentenza del 2003 (punto 2.2, rit. in fatto, sent. n. 261).

Addirittura, anche la giurisprudenza in tema di comunità montane confermerebbe ad avviso del giudice a quo questa ricostruzione, poiché la Corte avrebbe ivi affermato che in ordine agli enti locali costituzionalizzati vi sarebbe sempre potestà esclusiva statale.

Ma, affermando che vale come in passato quel principio fondamentale della materia, il TAR si incarica di dimostrare la sussistenza di una inopinata potestà legislativa concorrente nel caso di specie. E per farlo indulge, si consenta, ad una certa stravaganza dell’argomentazione.

Il giudice rimettente, infatti, non rinuncia a rilevare «un’intima contraddizione, interna allo stesso dettato costituzionale», che individua nel rapporto tra art. 117, comma 2, lett. p), come da esso concepito, e art. 133, comma 3, Cost. Contraddizione sanata, a suo avviso, ritenendo che, se «il principio di onnicomprensività» ricavabile dall’art. 117, comma 2, lett. p) assegna la materia de qua nel suo complesso alla potestà legislativa esclusiva statale, la norma prevista all’art. 133, comma 2, Cost. rappresenta invece un ritaglio all’interno del «perimetro» di questa competenza, mediante il quale il legislatore costituzionale avrebbe individuato «un sottoinsieme, costituito dalla istituzione di nuovi Comuni, che [esso] sembra ripartire tra Stato e Regioni». Visto che l’art. 133, comma 2, assegna expressis verbis alla regione la potestà di istituire, con sue leggi, «nel proprio territorio nuovi comuni e modificare le loro circoscrizioni e denominazioni», sentite le popolazioni interessate, tale materia non può considerarsi “innominata” ai sensi dell’art. 117, comma 4, sicché «deve ritenersi che il Legislatore costituzionale abbia ritagliato a favore della potestà normativa regionale una sfera di competenza legislativa ripartita o concorrente» con riferimento a tale «sottoinsieme». E questa potestà non può che esercitarsi nel rigoroso rispetto dei principi fondamentali statali, tra i quali «va sicuramente annoverato quello scolpito nell’art. 15 del TUEL».

Ecco allora che la questione di legittimità risulta definitivamente prospettata evocando la lesione dell’art. 117, comma 3, e non del comma 2 come inizialmente apparso nelle intenzioni del Tribunale.

L’eccesso di competenza da parte della legge regionale addotto dal TAR, inoltre, a suo avviso «infirma il principio di uguaglianza poiché legittima l’emersione di un trattamento differenziato rispetto a quello valevole per la generalità delle altre Regioni della Repubblica» (citazioni testuali tratte dal punto 5.3, ord. TAR).

 Di fronte a questi argomenti, la Corte costituzionale non può che dichiarare l’inammissibilità delle questioni: quella relativa all’art. 117, comma 3, Cost. per contraddittorietà nella motivazione, la quale risulta affliggere conseguentemente anche quella relativa all’art. 3 Cost., che sulla motivazione della prima si regge.

Se, nella parte in fatto, dà accuratamente conto delle argomentazioni del rimettente e della interveniente (che è quasi superfluo riferire abbia decisamente sostenuto la legittimità della norma censurata, in forza della potestà residuale spettante alla regione nella materia de qua, alla luce della non riconducibilità della disciplina sull’istituzione di nuovi comuni e sulla determinazione delle relative dimensioni territoriali e demografiche alla riserva ex art. 117, comma 2, lett. p), nella parte in diritto la Corte si limita a rilevare che la contraddizione riconosciuta dal TAR nel dettato costituzionale sia invece insita nelle motivazioni che sorreggono l’atto introduttivo.

Il giudice costituzionale afferma che delle due ricostruzioni, astrattamente idonee a interpretare il dettato costituzionale nella materia de qua, può sostenersene logicamente o l’una o l’altra: «o lo Stato possiede una competenza legislativa esclusiva “onnicomprensiva” in materia di ordinamento degli enti locali, ed allora la previsione dell’art. 133 Cost. costituirebbe una deroga, un “ritaglio” di una parte di tale competenza in favore della potestà legislativa residuale delle Regioni, poiché non esiste alcun appiglio, né testuale né sistematico, per affermare l’esistenza di una potestà concorrente; oppure la potestà legislativa esclusiva dello Stato non è “onnicomprensiva”, ma è limitata ai campi di disciplina espressamente menzionati nella lettera p) del secondo comma dell’art. 117 Cost., ed allora dovrebbe configurarsi una competenza legislativa residuale delle Regioni, in base al criterio fondamentale di riparto stabilito nel nuovo art. 117 Cost., che contiene una elencazione di materie di competenza esclusiva statale e di competenza concorrente, con la conseguenza di far rifluire nella potestà residuale delle Regioni quelle non esplicitamente previste» (punto 4, cons. dir. sent. n. 261).

Ciò basta – e non si può che condividere – per respingere la questione in punto di ammissibilità, tanto che il considerato in diritto non fa alcun cenno al merito della difesa regionale.

Il che, prima facie, potrebbe indurre a concludere che la sentenza n. 261 rappresenti un’occasione mancata, certo non “per colpa” della Corte, per qualche ulteriore parola chiarificatrice del giudice costituzionale sul non facile riparto legislativo in materia di enti locali post 2001, il quale risulta ancora interessato da una serie di interrogativi di fondo privi di definita soluzione, come ad esempio il contenuto della riserva ex lett. p) in ordine alla latitudine della competenza sulle funzioni fondamentali oppure la portata della potestà legislativa residuale regionale sulla c.d. «organizzazione degli enti locali» (etichetta e argomento ex sent. C. cost. n. 324/2010) alla luce della giurisprudenza della Corte finora vertente in termini espliciti solo in materia di comunità montane.

Tuttavia, la sentenza in commento, a ben vedere, dice sostanzialmente tutto quel che poteva dire con puntuale riferimento alla questione di legittimità, fatta eccezione per un profilo non introdotto da alcuna delle parti e soltanto adombrato nella sommaria ricostruzione, ad opera del rimettente, della ratio del limite statale dei diecimila abitanti (punto 5.3, ord. TAR, dove si fa generico riferimento al buon andamento).

Effettivamente, ai predetti interrogativi la sentenza non risponde in concreto né in astratto poteva rispondere, se non nell’ambito di qualche eventuale obiter dictum, proprio alla luce della portata della questione, che restava circoscritta alla potestà regionale a determinare il limite di popolazione dei comuni di nuova istituzione. Questa potestà è claris verbis oggetto dell’art. 133, comma 2, il quale affida l’atto dell’istituzione dell’ente, nonché di modifica della sua circoscrizione e denominazione, alla legge regionale, onerata della consultazione delle popolazioni interessate. Quel che potrebbe risultare incerto e che, in fin dei conti, il giudizio costituzionale in discorso sarebbe stato chiamato a risolvere nel merito, consiste nell’odierna natura di tale potestà regionale, la quale, prima della revisione del 2001, risultava essere concorrente per la previsione tra le materie del vecchio art. 117 di quella denominata “circoscrizioni comunali”, che è poi venuta meno nel nuovo testo (insieme all’art. 128 Cost.).

Se ciò è vero, allora, pur mantenendosene fuori, le parole della Corte forniscono tutti gli elementi per definire il merito della questione: infatti, da entrambe le prospettazioni alternativamente enunciate nella sentenza (punto 4., cons. dir.), e sopra riportate, pare potersi trarre una sola conclusione logicamente accettabile, ovvero che si tratti di potestà residuale regionale. In questa misura, la decisione sembra dare solide indicazioni proprio nel merito della questione.

L’unico argomento, benché forzoso, per contestare la legittimità della norma censurata sarebbe probabilmente consistito – ma il rimettente non l’ha introdotto – nell’addurre un illegittimo esercizio della potestà residuale, sostenendo che il limite dei diecimila abitanti di cui all’art. 15 del TUEL risponde all’interesse di non far accentuare una frammentazione degli enti di base, che negativamente incide sulla razionale amministrazione delle risorse pubbliche. In altri termini, quel limite, che sotto la vigenza del vecchio Titolo V andava pacificamente qualificato come principio fondamentale della materia di potestà concorrente “circoscrizioni comunali”, potrebbe oggi essersi trasformato, secondo lettura teleologica non così estranea alla giurisprudenza della Corte in materia, in un principio di coordinamento della finanza pubblica. Certamente si tratta di un’ipotesi criticabile – e che si formula senza condividerla – alla luce degli stessi vincoli che la Corte riconosce a questa dinamica eccezionale di legittima compressione della potestà legislativa regionale, ad opera di norme statali fondate su altro titolo di competenza. Tuttavia, la questione è di interesse attuale, poiché la legislazione in materia di soglie demografiche dei comuni e delle forme associative tra gli stessi, vigente e in fieri – per quest’ultima il riferimento è al d.d.l. A.S. 2259 della legislatura corrente –, appare tutt’altro che lineare quanto alla ripartizione della relativa competenza tra Stato e regioni e presenta anche profili contraddittori, sui quali non è peregrino attendersi un pronunciamento del giudice costituzionale in qualche futura occasione (magari nel caso del problematico art. 16, d.l. n. 138/2011 convertito con l. n. 148/2011).

Davide Servetti

(Università del Piemonte Orientale)

Foto | Flickr.it

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