[Corte cost., n. 260/2011] Le sanzioni in materia di propaganda elettorale disciplinate dall’art. 29, commi 5 e 6, della l. n. 81/1993: un’occasione mancata

1. Con l’ordinanza 30 settembre 2011, n. 260, la Corte costituzionale ha deciso per la manifesta inammissibilità della questione di legittimità dell’art. 29, commi 5 e 6, della l. 25 marzo 1993, n. 81, sollevata dal Tribunale di Catania in riferimento all’art. 3 Cost., sia in ragione delle gravi carenze dell’ordinanza di rimessione in ordine alla descrizione delle fattispecie che erano oggetto del giudizio principale, sia perché, in ogni caso, il petitum risultava oscuro e/o ambiguo. Il giudice a quo, infatti, secondo la Corte, aveva omesso di indicare con precisione le condotte incriminatrici riconducibili a tre dei quattro imputati per i quali si trovava a dover procedere e non aveva neppure chiarito se volesse chiedere alla Consulta una pronuncia interamente caducatoria della fattispecie penale impugnata o se volesse, meno drasticamente, indurla a un dispositivo di tipo sostitutivo – volto, nella sostanza, a una depenalizzazione –, visti i numerosi richiami alla sent. n. 287/2001 (con la quale la Corte costituzionale aveva per l’appunto dichiarato l’illegittimità costituzionale dello stesso art. 29, comma 5, nella parte in cui sanzionava con una multa, anziché con una sanzione amministrativa, il reato di cui al comma 3 del medesimo articolo).

I presupposti per non decidere, dunque, c’erano tutti ma, d’altra parte, non può farsi a meno di constatare come questa sia stata un’occasione mancata per entrare nel merito di una questione, quella del regime sanzionatorio afferente ai reati in materia di propaganda elettorale, che, se probabilmente prospettata con maggior accuratezza, sarebbe stata di pregnante importanza.

2. Guardando alla giurisprudenza costituzionale in materia di reati elettorali, si può, in effetti, osservare come la Corte costituzionale abbia, in più occasioni, tenuto a distinguere, specie per quel che riguarda l’apparato sanzionatorio, la disciplina prevista per le elezioni politiche rispetto a quella invece disposta per le elezioni amministrative, sul presupposto che queste ultime vengano realizzate “in ambienti, circostanze, situazioni locali che ne caratterizzano la preparazione e l’andamento” (in questo senso cfr. Corte cost., sent. n. 45/1967) o, ancora, per una diversa tecnica utilizzata dal legislatore nella definizione dei rispettivi sistemi sanzionatori (in questo senso cfr. Corte cost., sent. n. 84/1997), ciò, però, senza mancare di sottolineare, nelle stesse sedi, che il perpetuarsi di tradizioni legislative diverse dava luogo ad un sistema normativo “alquanto disarmonico e non ben coordinato”. Conseguentemente, il Giudice delle leggi chiudeva sempre le proprie motivazioni, volte all’enunciazione di un dispositivo di rigetto, con l’invitare ripetutamente il Parlamento ad un riordino complessivo della normativa sul punto.

In almeno due occasioni, e più specificamente per i reati in materia di propaganda elettorale, peraltro, la Corte costituzionale si è invece pronunciata nel merito, con due decisioni sostitutive, andando, cioè, a sostituire nel dispositivo (e non, più semplicemente, nella parte motiva della sentenza) la sanzione penale ritenuta illegittima con una sanzione amministrativa, nell’un caso per ragioni di ordine sistematico mentre, nell’altro caso, per un serrato confronto tra le due discipline anzidette, fondandosi in entrambi i casi su un controllo di ragionevolezza ex art. 3 Cost., con l’evidente scopo di rendere maggiormente uniforme la materia.

Più precisamente, nella questione di legittimità decisa con la sent. n. 52 del 1996, il giudice rimettente lamentava il fatto che l’art. 15 della l. n. 515/1993 aveva depenalizzato i reati in materia di propaganda elettorale previsti nella l. n. 212/1956 agli artt. 6, 8 e 9, avendo però omesso di estendere la ridetta depenalizzazione anche all’art. 7 della l. n. 130/1975, legge che, pur a sua volta intervenendo a novellare la l. n. 212/1956, non si era fatta carico di inserire quest’ultima disposizione all’interno della legge modificata. La Corte, prendendo a riferimento i lavori preparatori della l. n. 515/1993, e osservando come la trasformazione dei reati in materia di propaganda in semplici illeciti amministrativi avesse avuto i caratteri della sistematicità – essendo, peraltro, tutte le condotte omogenee tra loro – accoglieva, dunque, in pieno le doglianze del giudice a quo sostituendo, nel dispositivo, alla pena prima stabilita la sanzione amministrativa ora prevista per gli altri reati in materia di propaganda elettorale di cui alla l. n. 212/1956, imputando a una mera svista del legislatore (!), probabilmente dovuta alla inspiegabile tecnica legislativa utilizzata, la mancata depenalizzazione.

Con la seconda decisione, vale a dire la sent. n. 287 del 2001, come già anticipato, a essere impugnato era lo stesso comma 5 dell’art. 29 della l. n. 81/1993, preso però in combinato disposto con il comma 3 del medesimo articolo, laddove per la fattispecie della mancata indicazione del committente responsabile sulle pubblicazioni di propaganda elettorale in occasione delle campagne elettorali per le elezioni amministrative, continuava a prevedere una multa, a fronte sia della sanzione amministrativa pecuniaria invece prevista per la stessa condotta in occasione delle elezioni politiche, sia della più generale depenalizzazione di tutti gli illeciti in materia previsti dalla l. n. 212/1956. Il Giudice delle leggi, sottolineando che il legislatore, proprio con l’art. 15, comma 18, della l. n. 515/1993, era intervenuto a depenalizzare tutte le fattispecie di reato previste nell’art. 29, comma 5, della l. n. 81/1993, ad eccezione appunto di quella censurata, ha ritenuto che, se tale diversificazione sanzionatoria poteva avere, almeno inizialmente, una sua ratio, il prevedere, a pochi mesi di distanza, un’identica condotta, questa volta in occasione delle elezioni politiche, sanzionata però come illecito amministrativo, faceva perdere alla prima qualsiasi elemento di giustificazione, la disparità di trattamento divenendo macroscopica. Anche in tale caso, dunque, con una sentenza d’accoglimento sostitutiva, ha dichiarato l’illegittimità della disposizione impugnata nella parte in cui prevedeva la sanzione penale anziché la sanzione amministrativa prevista per la medesima condotta stabilità nella normativa relativa alle campagne elettorali per le elezioni politiche.

3. Nel caso odierno, il giudice a quo, da una parte, faceva notare come la condotta contestata agli imputati del giudizio principale, e cioè lo svolgimento di propaganda elettorale da parte della pubblica amministrazione nell’ambito delle elezioni amministrative, e che veniva punita con una multa, era stata invece decriminalizzata nell’ambito delle elezioni politiche, in quanto l’art. 5 della l. n. 515/1993, che disponeva analogamente, era stato poi abrogato dall’art. 13 della l. n. 28/2000 e la materia risultava ora ridisciplinata, con valenza tale da poter valere anche per le elezioni amministrative, dall’art. 9 della medesima l. n. 28/2000, il quale dispone il divieto, nelle circostanze indicate più specificamente dalla norma, di svolgere attività di comunicazione, eccetto quelle effettuate in forma impersonale ed indispensabili per l’assolvimento delle funzioni, stabilendo, in caso di violazione del divieto, interventi dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni. Dall’altra parte, i ripetuti richiami del rimettente alla già citata sent. n. 287/2001, potevano indurre a pensare che, anziché a una decriminalizzazione, si volesse pervenire a una mera depenalizzazione della fattispecie di reato, anche se, evidentemente, il raffronto con il tertium comparationis utilizzato non poteva condurre a un tale risultato, altrimenti permanendo l’irragionevole miglior trattamento previsto dall’art. 9 della l. n. 28/2000.

La Corte costituzionale, dunque, se non vi fossero state le questioni processuali più sopra individuate e che hanno portato a una dichiarazione di manifesta inammissibilità della legittimità costituzionale della disposizione censurata, avrebbe, a buona ragione, potuto pronunciarsi con un dispositivo di accoglimento secco, evitando tutte le critiche che una parte maggioritaria della dottrina aveva, invece, paventato nei confronti dell’utilizzo di una decisione d’accoglimento sostitutivo, e che per lo più si appuntavano sull’opportunità di riservare al legislatore la scelta discrezionale di determinare qualunque tipo di sanzione, ivi compresa quella amministrativa, benché in tali occasioni, diversamente da quelle in cui a venire in rilievo era la ridefinizione di una sanzione pur sempre di natura penale, non potesse dirsi violato l’art. 25, comma 2, Cost., essendo la depenalizzazione delle fattispecie di reato un prius logico rispetto alla definizione della nuova sanzione da parte del Giudice delle leggi. E, a tutto voler concedere, se avesse preferito optare per un rigetto perché mossa dall’ossequio per il rispetto della discrezionalità del legislatore, avrebbe, comunque, potuto ammonirlo, come già aveva fatto altre volte, al fine che esso apprestasse, finalmente, una disciplina unitaria in materia di reati elettorali. E, a ben, vedere, un tale monito, quantomeno, pur nella consapevolezza che difficilmente sarebbe stato ascoltato, avrebbe potuto essere espresso anche nell’odierna ordinanza di manifesta inammissibilità.

Francesca Bailo

(Università di Genova)

Foto | Flickr.it

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