L’incidenza delle c.d. “misure urgenti” sulla attuazione del federalismo fiscale: un confronto fra i d.l. 98 e 138 del 2011 (R. Di Maria)

Il varo da parte dal Governo a distanza di poco più di due mesi (i.e. luglio/agosto 2011) dei d.l. 98 e 138 – entrambi convertiti con modificazioni, rispettivamente, con le l. 111 e 148 – suggerisce di analizzare, pur brevemente, l’incidenza di tali “manovre correttive” sulla piattaforma normativa di attuazione del federalismo fiscale – con particolare riferimento alle previsioni in materia di crescita, sviluppo e stabilizzazione finanziaria – anche al fine di valutarne gli effetti di anticipazione o modificazione delle norme programmatiche contenute nella legge 42/2009.

Le disposizioni contenute nel primo dei suddetti provvedimenti – recante «disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria» – appaiono di speciale rilievo con riferimento, in specie, alla gestione del patrimonio immobiliare; alla rimodulazione del “Patto di stabilità interno”; all’esercizio delle funzioni fondamentali degli EE.LL.; alla previsione di ulteriori trasferimenti erariali; alla programmazione finanziaria.

Innanzitutto le «misure per razionalizzare la gestione e la dismissione del patrimonio residenziale pubblico» stabiliscono che «in attuazione degli articoli 47 e 117, commi secondo, lettera m), e terzo della Costituzione, al fine di assicurare il coordinamento della finanza pubblica [ed] i livelli essenziali delle prestazioni» in sede di Conferenza unificata siano promossi e conclusi «accordi con regioni ed enti locali aventi ad oggetto la semplificazione delle procedure di alienazione degli immobili di proprietà degli Istituti autonomi per le case popolari […] nonché la dismissione e la razionalizzazione del patrimonio dei predetti Istituti anche attraverso la promozione di fondi immobiliari» (cfr. l. 111/2011, art. 12, co. 12, lett. a e b).

Altrettanto articolata e complessa appare la disciplina con cui il Governo ha rivisto i «parametri di virtuosità» per il «nuovo patto di stabilità interno» sotto il profilo sia procedurale, sia sostanziale.

Quanto al primo aspetto, dal 2012 le «modalità di raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica delle singole regioni […] delle province autonome di Trento e di Bolzano e degli enti locali del territorio, possono essere concordate tra lo Stato e le regioni e le province autonome, previo accordo concluso in sede di Consiglio delle autonomie locali [o] con i rappresentanti dell’ANCI e dell’UPI regionali»; in caso di mancato rispetto dei predetti obiettivi «le regioni e le province autonome rispondono nei confronti dello Stato […] attraverso un maggior concorso delle stesse nell’anno successivo in misura pari alla differenza tra l’obiettivo complessivo e il risultato complessivo conseguito» (art. 20, co. 1).

Quanto invece al secondo aspetto, per ripartire «l’ammontare del concorso alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica […] tra gli enti del singolo livello di governo» questi ultimi sono suddivisi in «quattro classi» basate sui seguenti «parametri di virtuosità»: convergenza tra spesa storica e costi e fabbisogni standard; rispetto del patto di stabilità interno; incidenza della spesa del personale sulla spesa corrente dell’ente; autonomia finanziaria; equilibrio di parte corrente; tasso di copertura dei costi dei servizi a domanda individuale per gli EE.LL.; rapporto tra introiti derivanti dall’azione di contrasto all’evasione fiscale ed i tributi erariali (per le regioni) e l’effettiva partecipazione all’azione di contrasto all’evasione fiscale (per gli EE.LL.); rapporto tra le entrate di parte corrente riscosse e accertate; dismissione di partecipazioni societarie nel rispetto della normativa vigente (cfr. art. 20, co. 2, lett. a-l. I menzionati «obiettivi di finanza pubblica» sono quelli indicati dall’art. 14, d.lgs. 78/2010; le misure ivi previste per il 2013, sono poi estese «agli anni 2014 e successivi» perlomeno «fino alla entrata in vigore di un nuovo patto di stabilità interno fondato, nel rispetto dei principi del federalismo fiscale […] sui saldi, sulla virtuosità degli enti e sulla riferibilità delle regole a criteri europei con riferimento all’individuazione delle entrate e delle spese valide per il patto»).

In tal senso, le Regioni, le Province autonome, le Province ed i Comuni (con popolazione superiore a 5000 abitanti) devono concorrere alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica, in termini di fabbisogno e di indebitamento netto, con le seguenti modalità: le Regioni a statuto ordinario per 800 milioni di euro per il 2013, per 1600 milioni di euro dal 2014; le Regioni a statuto speciale e le Province autonome per 1000 milioni di euro per il 2013, per 2000 milioni di euro dal 2014; le Province per 400 milioni di euro per il 2013, per 800 milioni di euro dal 2014; i Comuni per 1000 milioni di euro per il 2013, per 2000 milioni di euro dal 2014 (cfr. art. 20, co. 4 e 5, lett. a-d. Il medesimo articolo, al co. 2-quater, stabilisce altresì che «il limite demografico minimo che l’insieme dei comuni che sono tenuti ad esercitare le funzioni fondamentali in forma associata deve raggiungere è fissato in 5.000 abitanti o nel quadruplo del numero degli abitanti del comune demograficamente più piccolo tra quelli associati»; sotto questo profilo, i Comuni dovranno indi assicurare la «attuazione» (ovvero l’esercizio) di «almeno due delle funzioni fondamentali loro spettanti» entro il 31 dicembre 2011; di «almeno quattro» entro il 31 dicembre 2012; di «tutte le sei funzioni fondamentali» entro il 31 dicembre 2013)

Il decreto 98/2011 interferisce anche con le disposizioni dei decreti di attuazione della delega, specie in materia di “trasferimenti erariali”: in primo luogo, stabilendo che «a decorrere dalla data di entrata in vigore delle disposizioni che prevedono, in attuazione della legge 5 maggio 2009, n. 42, la soppressione dei trasferimenti statali in favore degli enti locali, le disposizioni che prevedono sanzioni, recuperi, riduzioni o limitazioni a valere sui predetti trasferimenti erariali, sono riferite anche alle risorse spettanti a valere sul fondo sperimentale di riequilibrio [cfr. co. 3, art. 2, d.lgs. 23/2011; art. 21, d.lgs. 68/2011, ndr.] e successivamente, a valere sul fondo perequativo [cfr. art. 13, l. 42/2009, ndr.]»; in secondo luogo, prevedendo la destinazione di una quota «fino a 314 milioni di euro» alle regioni a statuto ordinario «per le esigenze del trasporto pubblico locale» (art. 20, co. 16, ed art. 21, co. 2).

In materia di programmazione finanziaria, infine, il Governo ha disposto un sistema di monitoraggio nei confronti degli Enti territoriali per gli eventuali scostamenti dei dati «effettivi» relativi alla stima dei flussi di cassa giornalieri, rispetto a quelli «comunicati» dagli enti stessi al Ministero dell’economia e delle finanze; tale controllo – svolto a cadenza annuale – è devoluto al predetto Ministero ed alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica.

Anche nel secondo dei decreti legge in esame – stavolta rubricato «ulteriori misure per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo» – si ravvisa l’anticipazione di alcune previsioni in materia di federalismo fiscale.

Già nella ratio sottesa alla «revisione integrale della spesa pubblica» si ritrova, infatti, uno dei cardini della riforma del sistema italiano di finanza pubblica, e cioè il «superamento del criterio della spesa storica», alla luce del quale «il Ministro dell’economia e delle finanze, d’intesa con i Ministri interessati, presenta al Parlamento entro il 30 novembre 2011 un programma per la riorganizzazione della spesa pubblica [che] prevede in particolare […] le linee-guida per l’integrazione operativa delle agenzie fiscali, la razionalizzazione di tutte le strutture periferiche dell’amministrazione dello Stato e la loro tendenziale concentrazione in un ufficio unitario a livello provinciale […] l’accorpamento degli enti della previdenza pubblica [nonché la] individua[zione], anche attraverso la sistematica comparazione di costi e risultati a livello nazionale ed europeo, [di] eventuali criticità nella produzione ed erogazione dei servizi pubblici, anche al fine di evitare possibili duplicazioni di strutture ed implementare le possibili strategie di miglioramento dei risultati ottenibili con le risorse stanziate» (l. 148/2011, art. 01, co. 1).

A ciò si aggiunge l’incidenza sulla vigente disciplina in materia di “federalismo municipale”: in particolare «per assicurare la razionalità del sistema tributario nel suo complesso» ai Comuni è attribuito il potere di «stabilire aliquote dell’addizionale comunale all’imposta sul reddito delle persone fisiche differenziate esclusivamente in relazione agli scaglioni di reddito corrispondenti a quelli stabiliti dalla legge statale [0,8% ed 1,4% fino al 2014, ndr.]»; per «incentivare [invece] la partecipazione dei comuni all’attività di accertamento tributario» è elevata fino al 100% la quota loro riconosciuta «delle maggiori somme relative a tributi statali riscosse a titolo definitivo, a seguito dell’intervento del comune che abbia contribuito all’accertamento stesso» (art. 1, rispettivamente, co. 5 e 12-bis).

In materia di “sviluppo” si stabiliva, poi, che i Comuni e le Province – entro un anno dalla entrata in vigore della legge di conversione (i.e. 16 settembre 2011) – fossero tenuti ad adeguare «i rispettivi ordinamenti al principio secondo cui l’iniziativa e l’attività economica privata sono libere ed è permesso tutto ciò che non è espressamente vietato dalla legge» nel caso, tra gli altri, di «vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario» nonché di «obblighi internazionali», di «contrasto con i principi fondamentali della Costituzione», di «danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana [ed alla] utilità sociale»; tale adeguamento è inteso sia come «principio fondamentale per lo sviluppo economico» di attuazione della «piena tutela della concorrenza fra le imprese», sia come «elemento di valutazione della virtuosità» aggiuntivo rispetto a quelli già indicati nel precedente decreto 98/2011, in materia di rimodulazione del “Patto di stabilità interno” (Art. 3, co. 1, 2 e 4). E sulla medesima falsariga, il successivo articolo 4 pone poi a carico degli EE.LL. il compito di verificare la realizzabilità «di una gestione concorrenziale dei servizi pubblici locali di rilevanza economica» e la conseguente adozione di una «delibera quadro» nella quale indicare i «settori sottratti alla liberalizzazione” e le ragioni dell’eventuale mantenimento del relativo servizio in «regime di esclusiva» (co. 1 e 2).

Nell’ottica della complessiva «riduzione dei costi degli apparati istituzionali» invece, il Governo ha intanto previsto che «a decorrere dal primo rinnovo degli organi di governo delle Province […] il numero dei consiglieri provinciali e degli assessori provinciali previsto dalla legislazione vigente alla data di entrata in vigore del presente decreto è ridotto della metà»; nonché ha ulteriormente introdotto una serie di misure volte, in specie, alla «riduzione dei costi relativi alla rappresentanza politica nei comuni» ed alla «razionalizzazione dell’esercizio delle funzioni comunali», fra cui: l’esercizio «in forma associata» delle funzioni amministrative e della erogazione di servizi pubblici da parte dei Comuni con popolazione fino a 1000 abitanti; la devoluzione a tale «unione» della programmazione economico-finanziaria e della gestione contabile; la successione a favore della medesima nei rapporti giuridici in essere per l’esercizio delle relative funzioni (in ordine, cfr. art. 15, co. 5, ed art. 16, co. 1, 2, 4, 5 e 9).

Come già il precedente decreto 98, anche il 138/2011 introduce infine significative novità in materia di “ordinamento” e “gestione contabile” nonché in materia di “programmazione economico-finanziaria”: ed infatti – ai sensi del combinato disposto dai commi 1 e 4 dell’articolo 16 – rispetto al summenzionato esercizio «in forma associata» delle funzioni amministrative e della erogazione dei servizi pubblici di spettanza comunale, si stabilisce la predisposizione di un unico bilancio di previsione mediante la deliberazione, entro il 30 novembre di ciascun anno, di un «documento programmatico nell’ambito del piano generale di indirizzo deliberato dall’unione entro il precedente 15 ottobre»; è con regolamento – da adottarsi entro 180 giorni dalla data di entrata in vigore della menzionata legge, su proposta del Ministro dell’interno, d’intesa con il Ministro per le riforme per il federalismo – che saranno poi disciplinati «il procedimento amministrativo-contabile di formazione e di variazione del documento programmatico, i poteri di vigilanza sulla sua attuazione e la successione nei rapporti amministrativo-contabili tra ciascun comune e l’unione».

Pare allora evidente come il minimo comune denominatore che lega i predetti decreti sia la enucleazione di una piattaforma normativa tradotta, in parte, in «misure di razionalizzazione e contenimento della spesa», in parte, in «interventi in materia di liberalizzazioni e privatizzazioni»; mentre le prime sono finalizzate al perseguimento dell’obiettivo del pareggio di bilancio – da raggiungere nel 2013, come concordato in sede europea – le seconde dovrebbero garantire, invece, il rilancio dello sviluppo ed il sostegno all’occupazione. Ed è proprio in tal senso che si comprende, dunque, perché ad orientare il Governo nella formulazione della relativa disciplina sia stata, principalmente, l’esigenza di rispettare i c.d. “saldi di bilancio”.

Rispetto alla (normativa di) attuazione del federalismo fiscale deve notarsi, però, come il rispetto dei predetti saldi abbia determinato anche una sostanziale riduzione delle dotazioni finanziarie degli Enti territoriali, nonché una revisione in malam partem (per i medesimi) del “Patto di stabilità interno”. Ed in effetti è stata ridefinita – ed anticipata al 2012 – la misura aggiuntiva del concorso finanziario imposto agli Enti territoriali per il raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica; è stata altresì anticipata, sempre al 2012, l’applicazione del meccanismo dei parametri di «virtuosità» ai fini della distribuzione tra i medesimi Enti degli obiettivi finanziari del “Patto di stabilità interno”.

In compenso sia le Regioni – modificando l’aliquota di base della relativa addizionale – sia i Comuni – deliberando, a loro volta, eventuali aumenti della addizionale comunale – potranno intervenire sull’IRPEF già dal 2012: in specie, le misure degli incrementi alle aliquote di base sono fissate nel decreto 138/2011. Gli enti territoriali potranno inoltre beneficiare delle maggiori entrate derivanti dalle modifiche alla disciplina dell’addizionale IRES per i soggetti operanti nel settore energetico.

Per vero, il ricorso a tali misure urgenti ha destato non poche perplessità, in termini sia formali sia sostanziali.

Quanto al profilo metodologico, è considerazione già di comune esperienza come il ricorso alla decretazione d’urgenza limiti fortemente – in ragione del rispetto dei tempi di conversione – il contributo parlamentare alla concreta formulazione della disciplina normativa contenuta nel provvedimento finale; il che appare, però, vieppiù criticabile proprio in materia di federalismo fiscale, attesa la (primaria) esigenza di non disperdere il vincolo fra tassazione ed (effettiva) rappresentanza democratica.

Quanto al profilo sostanziale, invece, diretta conseguenza della natura “urgente” dei relativi provvedimenti pare intanto essere la contingenza – piuttosto la qualità “strutturale” – delle misure elaborate dal Governo, e dunque la loro efficacia tendenzialmente estemporanea e scarsamente incisiva in un’ottica di riforma organica del sistema economico-finanziario; a ciò si aggiunga, poi, la (apparente) contraddittorietà dei menzionati strumenti di razionalizzazione della spesa e di (preteso) incentivo allo sviluppo rispetto al modello di responsabilizzazione diretta delle pubbliche amministrazioni territoriali per l’impiego delle risorse economiche “funzionali”: un «articolato pesante che vale 54 miliardi dove quasi due terzi sono nuove entrate ed il restante terzo tagli alla spesa» in cui la diversa misura della «stretta» alla spesa corrente degli EE.LL. è subordinata al rispetto dei «parametri di virtuosità» i cui effetti finanziari sono, allo stato, assolutamente incerti.

Roberto Di Maria

(Università “Kore” di Enna)

Foto | Flickr.it

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