[Cons. St., sez. V, n. 5345 del 2011] Dopo Cota, Formigoni: elezioni regionali sotto la spada di Damocle delle firme false

Con la sentenza 22 settembre 2011, n. 5345 (pres. Baccarini, est. Saltelli), la Quinta Sezione del Consiglio di Stato mette sotto ipoteca la permanenza in carica dell’attuale Presidente della Regione Lombardia. Ora, la conclusione del giudizio dipende anche dall’esito che avrà l’altro giudizio, pendente dinanzi alla Corte costituzionale (sollevato dalla stessa Quinta sezione: se ne era data notizia in questo sito), circa il divieto legale di cognizione incidentale diretta del giudice amministrativo sulla falsità delle firme autenticate prodotte in appoggio alle candidature per le elezioni regionali e amministrative.

Come si ricorderà, per quanto riguarda il caso lombardo, inizialmente l’Ufficio Elettorale Regionale aveva ammesso la lista “Per la Lombardia”, collegata alla candidatura di Roberto Formigoni. In seguito, su esposto di controinteressati, l’Ufficio aveva annullato il provvedimento di ammissione e disposto l’esclusione della lista, accertando nella documentazione a suo sostegno varie irregolarità. L’annullamento dell’ammissione era stato però vittoriosamente impugnato: con sentenze passate in giudicato, si era stabilito che l’Ufficio Elettorale non poteva intervenire in autotutela nel corso delle operazioni elettorali (così anche Cons. St., sez. V, 13 marzo 2010, n. 1640). Restava aperto il problema della effettiva sussistenza o meno dei vizi: problema sollevato nuovamente dai caparbi controinteressati, con un ricorso contro la proclamazione  degli eletti nelle consultazioni regionali lombarde; cui in seguito sono stati aggiunti nuovi motivi di censura, basati su falsificazioni nel frattempo denunciate.

In primo grado, il TAR (TAR di Milano, sez. IV, 20 dicembre 2010, n. 7592, pres. ed est. Leo) ha respinto l’impugnazione: il ricorso introduttivo è sembrato troppo generico nell’allegazione delle irregolarità, nonché carente di prove delle irregolarità stesse; i motivi aggiunti sono stati giudicati irricevibili, perché basati su fatti e documenti non nuovi, noti già prima ai ricorrenti.

La sentenza che qui si segnala biasima severamente la pronuncia di primo grado, ritenendo che essa abbia errato nell’applicazione a questo giudizio dei principi processuali.

Secondo il Consiglio di Stato, il ricorso introduttivo aveva indicato con sufficiente precisione le irregolarità riscontrate, il numero delle schede affette da ciascun tipo di irregolarità e il conseguente, in tesi insufficiente, numero di schede valide; tutto ciò era stato illustrato anche facendo riferimento al provvedimento dell’Ufficio Elettorale; si era pure spiegato perché, in diritto, le formalità mancanti dovevano considerarsi essenziali. In conclusione, pur senza disconoscere la necessaria specificità che deve avere il ricorso amministrativo, peraltro attenuata nei giudizi elettorali, “la serena lettura integrale del ricorso introduttivo del giudizio non dava adito a dubbi o equivoci sulle richieste formulate e sulle ragioni del contendere”. Secondo il giudice d’appello, nemmeno si può dire che le irregolarità non fossero provate: erano state accertate dallo stesso Ufficio Elettorale, anche se poi si era ritenuto che questo non potesse farle valere in riforma dei provvedimenti di ammissione già emanati. Pure i motivi aggiunti sono stati proposti ritualmente: essi specificano e integrano le censure già addotte, alla luce della conoscenza della documentazione, acquisita in modo completo solo dopo la proposizione del ricorso introduttivo.

Superate tali questioni processuali, il Consiglio di Stato ne affronta altre, che in primo grado erano state assorbite. In primo luogo, il ricorso non è stato notificato al Ministero dell’Interno, ma è stato notificato all’Ufficio Centrale Regionale, che si è costituito; quindi, il contraddittorio è instaurato ritualmente.

In secondo luogo, il ricorso non si può considerare tardivo per il fatto di essersi rivolto non già contro l’ammissione della lista “Per la Lombardia”, bensì contro la proclamazione degli eletti. Al momento dell’impugnazione, questo era il modo di procedere che la giurisprudenza riteneva corretto. Tale conclusione non era scalfita dal fatto che la legge delega per il riassetto del processo amministrativo (legge n. 69 del 2009, art. 44, co. 2, lett. d) avesse contemplato un principio opposto – ciò rappresentava solo “un’aspirazione”, un’esigenza de jure condendo – né dalle previsioni del cd. decreto salva-liste (n. 68 del 2010), che prevedeva sì l’onere di immediata impugnazione dei provvedimenti di ammissione, ma non indicava il termine di tale impugnazione e, comunque, non è stato convertito.

Corte cost., n. 236 del 2010, ha bensì annullato la legislazione elettorale, nella parte in cui esclude l’impugnazione immediata degli atti del procedimento preparatorio prima della proclamazione degli eletti. Per effetto di questa decisione, è ora possibile, dunque anche doveroso, procedere appunto a tale impugnazione in via immediata, senza attendere la proclamazione dei risultati. Ma, dice il Consiglio di Stato, anche a prescindere dal fatto che la pronuncia è stata resa in giudizio su un provvedimento di esclusione (e non di ammissione), l’applicazione del principio ivi enunciato al caso sub iudicedeterminerebbe ex abrupto la irricevibilità del ricorso introduttivo del giudizio, privando gli originari ricorrenti proprio di quella tutela giurisdizionale (ex art. 24 e 113 Cost.) che la stessa decisione della Corte ha inteso voler assicurare a tutti i cittadini”. Ciò senza che ai ricorrenti si possa rimproverare alcunché, perché essi hanno fatto affidamento nella giurisprudenza prevalente al momento del ricorso. In conclusione, “il giudizio elettorale in esame, ritualmente e tempestivamente instaurato in ragione del “diritto vivente” vigente al momento dell’emanazione dei contestati atti di ammissione delle liste e di proclamazione degli eletti, non può essere travolto dalla successiva pronuncia di incostituzionalità della norma su cui si fondava la sua stessa introduzione”. Sembrerebbe l’affermazione, in via interpretativa, di una deroga al principio generale di retroattività delle decisioni di annullamento. Per inciso, considerazioni su un tema analogo si trovano in Cass., S.U., 11 luglio 2011, n. 15144: secondo questa decisione, se in materia processuale la giurisprudenza cambia indirizzo, e se l’applicazione della nuova interpretazione comporterebbe una perdita di facoltà difensive per chi abbia incolpevolmente seguito la giurisprudenza precedente, allora il diritto di difesa e il principio dell’affidamento impongono di non applicare tale decadenza, preclusione etc. Tuttavia, le S.U. ragionano sull’ipotesi di overruling giurisprudenziale improvviso; non (su questioni per le quali già esistessero indirizzi discordanti , né) su dichiarazioni di incostituzionalità.

In terzo luogo, è vero che si è formato un giudicato sull’esclusione della lista “Per la Lombardia”, nel senso dell’illegittimità dell’esclusione. Tuttavia, come si è detto, il giudicato si fondava sull’insussistenza del potere di autotutela; non sull’esistenza, o inesistenza, dei vizi, di cui invece si deve e si può ancora discutere.

Superate le questioni processuali, il Consiglio di Stato esamina la doglianza relativa ad autentiche eseguite da consiglieri comunali, senza che questi avessero prima dichiarato la propria disponibilità, ai sensi dell’art. 14 della legge n. 53 del 2000. Ricostruita la funzione di tale dichiarazione, e il regime giuridico del potere di certificazione, il Consiglio di Stato esclude che le autenticazioni possano essere illegittime per la circostanza allegata, peraltro nemmeno provata.

A parte questa, le altre irregolarità denunciate – mancanza di timbri, date etc. nelle autenticazioni – secondo il Consiglio di Stato sussistono e sono state provate, ma non portano a dichiarare l’illegittimità della proclamazione degli eletti. Nella giurisprudenza, non c’è un indirizzo univoco sul carattere formale o sostanziale delle relative formalità e, dunque, sulla questione se la loro mancanza costituisca un difetto insanabile o possa, almeno in alcuni casi, restare ininfluente ai fini del giudizio sulla legittimità delle operazioni elettorali. Comunque, il d.l. n. 68 del 2010 ha escluso, in via di interpretazione autentica, l’efficacia viziante di tali irregolarità; e la legge n. 60 del 2010 ha fatto salvi gli atti adottati e i rapporti sorti sulla base del decreto, pur non convertito. Di questa operazione legislativa il Consiglio di Stato prende atto, senza metterne in dubbio in alcun modo, nemmeno di passaggio, la costituzionalità. Il punto può sorprendere, se si considerano le vicissitudini e le polemiche che accompagnarono l’emanazione del cd. decreto salva-liste. Ma forse non è parso che la giurisprudenza costituzionale offrisse appigli sicuri per impugnare una norma di interpretazione autentica che, nonostante il carattere così spiccatamente provvedimentale ed eccezionale, era pur sempre vicina a una delle esegesi giurisprudenziali correnti della normativa rilevante. Se così è, bisogna ammettere che, dopotutto, il decreto salva-liste è riuscito a produrre almeno in parte i risultati ai quali mirava.

Ciò che sicuramente non è stato sanato, osserva il Consiglio di Stato, sono le falsificazioni, vale a dire, “ipotesi di irregolarità e/o di invalidità delle operazioni di sottoscrizione della presentazione di liste elettorali caratterizzate dalla non genuinità o addirittura da situazioni di falsificazione, penalmente rilevanti, ciò infatti essendo in insanabile contrasto con la stessa essenza del principio di rappresentatività democratica”. Secondo i ricorrenti, le firme false sarebbero 473 su 3.935; se di tutte venisse accertata la falsità, la lista “Per la Lombardia” scenderebbe di 41 firme sotto la soglia legale, pari a 3.500. I ricorrenti hanno prodotto una perizia grafologica e, si legge nella sentenza, “[l]e conclusioni della predetta perizia grafica non sono state in alcun modo smentite o contestate dagli appellati e d’altra parte, ad avviso della Sezione, risultano essere non irragionevoli o non manifestamente prive di rilevanza”.

Tuttavia, attualmente, la legislazione vieta al giudice amministrativo di esaminare direttamente l’autenticità delle firme: la questione deve essere affrontata dinanzi al giudice ordinario, nel giudizio per querela di falso. In relazione alla vicenda in esame, la querela di falso è stata presentata, ma è dubbio che il relativo giudizio si concluderà in tempo utile per garantire l’effettività dell’intervento del giudice amministrativo. La Sezione ricorda di avere già sollevato una questione di costituzionalità al riguardo (v. sopra); e, ritenendo “inopportuno reiterare l’incidente di legittimità costituzionale, la risoluzione del quale da parte della Corte costituzionale risulta imminente”, preferisce sospendere il giudizio. Ciò può apparire ragionevole, se davvero la pronuncia del giudice delle leggi è ormai prossima e se, dunque, si poteva considerare improbabile un’ipotetica riunione del giudizio incidentale già pendente con quello nuovo che il Consiglio di Stato avrebbe potuto sollevare. Altrimenti, la sospensione senza rimessione della questione avrebbe comportato la perdita, per le parti del giudizio sul caso lombardo, della possibilità di far valere le proprie ragioni a Palazzo della Consulta.

Comunque, la conclusione è che la sentenza di primo grado è riformata; il ricorso di primo grado è ammissibile e i motivi aggiunti tempestivi e ricevibili; le censure ivi addotte sono però tutte respinte, tranne quella sulla falsità di un numero rilevante di firme, in relazione alla quale il giudizio è sospeso.

La parola passa ora alla Corte costituzionale: dal suo giudizio dipenderà se la validità delle elezioni di Cota, in Piemonte, e Formigoni, in Lombardia, potrà essere discussa in tempo utile dinanzi al giudice amministrativo; o se, come in passato, occorrerà attendere i tempi lunghi del giudizio di falso, sì da rendere le falsificazioni, quand’anche sussistenti e penalmente addebitabili ai loro autori, probabilmente irrilevanti nella dinamica elettorale.

La vicenda può apparire paradossale sotto più profili: ad es., sotto quello da ultimo rilevato, per cui le falsificazioni feriscono la “stessa essenza del principio di rappresentatività democratica” e, tuttavia, non possono portare a un tempestivo annullamento delle operazioni elettorali. Ma anche sotto un altro aspetto, in un certo senso opposto: in una regione con parecchi milioni di abitanti ed elettori, la lista della principale forza politica – che ha espresso la presidenza precedente e l’attuale – rischia di vedere il proprio ruolo compromesso dalla falsità di qualche decina di firme. Eppure, la farraginosità del sistema di presentazione delle candidature è nota da tempo; e proprio il legislatore regionale avrebbe potuto adottare gli opportuni correttivi, ad es. escludendo le formalità per liste la cui rilevanza politica sia attestata dalla storia istituzionale recente, oppure sostituendo la raccolta delle firme con il deposito di una cauzione, da rimborsare se si supera una certa percentuale di voti (la Commissione di Venezia da tempo ha indicato questo metodo come il più efficace: v. il Codice di buona condotta in materia elettorale). La situazione attuale è frutto della scelta politica di lasciare in piedi un meccanismo traballante, oltre che – sembrerebbe, dalla lettura delle sentenze – di una certa trascuratezza nel metterlo in moto. Sarebbe bene che da questa vicenda venisse almeno un forte impulso ad allineare la disciplina elettorale alle buone pratiche suggerite dal Consiglio d’Europa.

Michele Massa

(Università Cattolica di Milano)

Foto | Flickr.it

Annunci
Questa voce è stata pubblicata in Giurisprudenza amministrativa, Regione Lombardia e contrassegnata con , , , . Contrassegna il permalink.

2 risposte a [Cons. St., sez. V, n. 5345 del 2011] Dopo Cota, Formigoni: elezioni regionali sotto la spada di Damocle delle firme false

  1. Michele Massa ha detto:

    E’ stata pubblicata ieri la notizia che è effettivamente imminente la decisione sulla questione di costituzionalità cui si fa riferimento nell’articolo:
    http://rassegna.governo.it/testo.asp?d=68743112
    Aveva quindi ragione il Consiglio di Stato. Tra non molto si conoscerà l’esito dell’importante questione; si cercherà di darne notizia anche in questo sito.

  2. these ha detto:

    I always spent my half an hour to read this web site’s articles
    daily along with a mug of coffee.

I commenti sono chiusi.