[Cons. St., n. 4502 del 2011] E alla fine democrazia paritaria fu: l’equilibrio della rappresentanza come principio azionabile

Negli ultimi giorni di luglio, si è compiuta una vicenda di cui, in questo sito, si era dato annuncio. Il Consiglio di Stato si è pronunciato sulle cd. quote rosa nelle giunte, o meglio sul principio di promozione di una rappresentanza di genere equilibrata negli esecutivi regionali. La sentenza adottata considera il principio non solo cogente, ma azionabile: anzi, agevolmente azionabile. Se questo indirizzo sarà confermato, prenderà forma uno strumento potente e maneggevole per garantire una presenza significativa di donne nei governi regionali, e anche locali.

Il Consiglio di Stato conferma su tutta la linea la sentenza di primo grado, con una motivazione ampia, piena di riferimenti dottrinali e culturali, nonché di affermazioni di principio.

Come si ricorderà, il ricorso era stato promosso da una cittadina contro l’atto con cui il Presidente della Regione aveva sostituito un componente dimissionario della giunta con un altro, di sesso maschile, malgrado vi fosse un solo assessore donna. Secondo il Consiglio di Stato, sono conformi ai principi processuali sia la provenienza, sia la destinazione, ossia l’oggetto, del ricorso.

Sotto il primo profilo, si nota in realtà una certa eterogeneità delle considerazioni a favore della

legittimazione della ricorrente: l’interpretazione in senso ampio di tale legittimazione, che compete individualmente alla ricorrente, è argomentata anche in base all’importanza dell’interesse generale alla democrazia paritaria e alla necessità di garantire che vi sia qualcuno in condizione di azionarlo in giudizio. Altrimenti, chiosa il Consiglio di Stato, “si perpetuerebbe il costume, improponibile prima sul piano culturale e civile che su quello giuridico, di affermare grandi e importanti principi di civiltà avanzata per poi disattenderli puntualmente in fase applicativa”. Comunque, il risultato è chiaro: “in presenza di una composizione di Giunta palesemente contrastante con il dato normativo contenuto nello Statuto (…), la presentazione di un curriculum di un cittadino elettore, che aspiri alla carica di assessore e che abbia oggettivamente le caratteristiche di cultura e preparazione tecnica necessaria e sufficiente per rivestire tale delicato incarico e che sia, in particolare, di sesso femminile, evidenzia, oltre all’interesse differenziato, di cui si è detto, anche l’interesse meritevole di tutela”. Dunque, al ricorrere delle condizioni descritte, non particolarmente difficili a verificarsi, sono soddisfatti i presupposti processuali per l’impugnazione.

Peraltro è chiaro che il Consiglio di Stato – nonostante le considerazioni sul principio di sussidiarietà orizzontale e sulla sua rilevanza anche processuale, come direttiva di interpretazione estensiva della legittimazione ad agire a tutela di determinati interessi – concepisce quello azionato come un vero e proprio interesse legittimo individuale, di stampo classico: tanto è vero che ritiene correttamente impostata l’impugnazione della nomina di un singolo assessore, perché un singolo posto è ciò cui può aspirare la ricorrente, che è una singola cittadina. Il bersaglio, dunque, è quello giusto. Ma attenzione: la sentenza segnala la differenza tra la posizione della cittadina e quella delle associazioni; queste potrebbero proclamarsi portatrici dell’interesse diffuso alla rappresentanza di genere, in quanto tale, avanzando pretese non limitate a un singolo posto assessorile.

La sentenza passa poi ad analizzare le categorie degli atti politici e degli atti di amministrazione generale, per chiedersi a quale delle due appartenga la nomina degli assessori. La distinzione è notoriamente incerta. In breve, per la sentenza, l’atto politico è contraddistinto da tre elementi: a) la provenienza da un organo costituzionale; b) la libertà nel fine; c) soprattutto (questo viene definito l’“argumentum principis”) “la mancanza di parametri giuridici alla stregua dei quali poter verificare gli atti politici. Le uniche limitazioni cui l’atto politico soggiace sono costituite dall’osservanza dei precetti costituzionali, la cui violazione può giustificare un sindacato della Corte costituzionale di legittimità sulle leggi e gli atti aventi forza di legge o in sede di conflitto di attribuzione su qualsivoglia atto lesivo di competenze costituzionalmente garantite”. Di questa categoria vengono fatti alcuni esempi, attraverso classiche figure di atti costituzionali: legge, grazia, firma dei trattati, mozioni di fiducia e sfiducia. Al contrario, l’atto di alta amministrazione – per quanto sovente connotato da caratteri fiduciari e più sfuggente di altri atti allo scrutinio giudiziale – è soggetto al principio di legalità e può essere sindacato perlomeno per “manifeste illogicità formali e procedurali”.

Applicando i principi al caso, la qualificazione della nomina degli assessori come atto di alta amministrazione dipende da due fattori: a) l’atto “non è libero nella scelta dei fini, essendo sostanzialmente rivolto al miglioramento della compagine di ausilio del Presidente della Regione nell’amministrazione della Regione stessa”; b) esso è regolato da norme giustiziabili, quale appunto il principio di equilibrata rappresentanza dei due sessi.

Con riguardo a quest’ultimo profilo, il Consiglio di Stato non ritiene che il principio sia una norma minus quam perfecta, culturale ma non giuridica, insuscettibile di azione. Nell’atto di appello, questa tesi era stata sostenuta invocando, tra l’altro, la nota giurisprudenza costituzionale sui principi sostanziali contenuti negli statuti regionali; e questo argomento figurava anche in decisioni di primo grado di indirizzo contrario a quella ora segnalata. Il Consiglio di Stato – in modo un po’ sorprendente – non considera nemmeno questa impostazione, ma cala la questione in un contesto diverso, avviandola alla soluzione indicata: riprende la riflessione sul carattere programmatico ascritto, storicamente, ad alcune norme costituzionali, per concludere che è ormai pacifico come tale carattere non impedisca affatto l’utilizzabilità delle norme stesse alla stregua di parametri per giudicare attività successive dei pubblici poteri.

Peraltro, aggiunge la sentenza, quello contenuto nello statuto campano non è affatto un principio puramente programmatico, nemmeno nel senso appena indicato: “Tale norma si riferisce esplicitamente ed inequivocabilmente all’atto della nomina degli assessori e pone, dunque, un vincolo, sia pur elastico, ad un determinato potere spettante al Presidente della Regione. Tale potere si esprime con un atto che, come già detto, è di alta amministrazione: nell’enunciato normativo nessun elemento testuale autorizza a ritenere che la norma stessa costituisca un programma promozionale da attuare successivamente ad opera di organi regionali. La norma è chiara: all’atto di nomina dell’assessore occorre rispettare un ben preciso principio, immediatamente precettivo; il mancato rispetto di tale principio comporta l’illegittimità della nomina: in claris non fit interpretatio”.

Forse questo ultimo enunciato si presta a limitare la valenza del principio generale e della decisione: in altre parole, forse le conclusioni potrebbero essere diverse, in contesti nei quali  manchi una norma altrettanto chiara, e altrettanto chiaramente riferita alla nomina della giunta. Ma indubbiamente la sentenza segna un punto importante a favore della democrazia paritaria e della sua effettività.

Michele Massa

(Università Cattolica di Milano)

Foto | Flickr.it

Annunci
Questa voce è stata pubblicata in Giurisprudenza amministrativa, Pari opportunità e contrassegnata con , . Contrassegna il permalink.