Brevi note sul progetto di modifica del Testo unico in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro adottato dalla Regione Emilia Romagna (P. Monda)

Sommario: 1. Premessa. 2. Ambito applicativo. 3. Il sistema di programmazione del lavoro. 4. La valutazione. 5. I soggetti della valutazione. 6. Segue. Gli organismi indipendenti di valutazione e l’organismo per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni della Regione. 7. Le relazioni sindacali. 8. Conclusione.

1. A più di due anni dall’entrata in vigore della l. 15/09, primo tassello del rinnovato puzzle normativo dedicato al mondo delle amministrazioni pubbliche, nel dibattito scientifico è diffusa la consapevolezza di trovarsi di fronte ad una riforma che delinea in via eteronoma il modello organizzativo attraverso cui perseguire risultati performanti. Così facendo la qualità non è più il frutto di un iter dinamico ed in costante evoluzione, fondato sull’interazione virtuosa e responsabile di tre variabili: poteri datoriali, controlli interni e relazioni sindacali. La qualità, al contrario, diventa un obiettivo legislativo racchiuso nella “pedagogica” previsione di specifiche e dettagliate modalità comportamentali e gestionali.

L’indicata criticità, che investe sicuramente le amministrazioni centrali, non può dirsi completamente estranea al sistema delle autonomie locali e, ai fini che ci riguardano, regionali: ciò consegue alla scarsa apertura del d.lgs. 150/09 al pluralismo istituzionale ed alla parallela forza espansiva che ne caratterizza l’area operativa. L’interazione del decreto legislativo prima citato con il tessuto normativo regionale, rispetto alle variabili menzionate, non si esaurisce nella sola applicazione delle norme espressione dell’ordinamento civile o dei livelli essenziali dell’ordinamento ex art. 117, co. 2, lett. m) e l), Cost. Non marginale, infatti, è l’ampio ricorso ai principi generali dell’ordinamento, che il legislatore delegato individua direttamente ed a cui le Regioni devono conformarsi. Al di là dei dubbi insiti nella loro formulazione unilaterale ed estremamente dettagliata, i principi generali rappresentano un prezioso strumento per ampliare la sfera di influenza delle disposizioni che il d.lgs. 150/09 dedica ai profili più strettamente organizzativi.

Quanto da ultimo detto, tuttavia, non può certo privare la Regione della possibilità di realizzare interventi funzionali alla propria organizzazione: diversamente verrebbe negata l’essenza stessa dell’autonomia di cui è costituzionalmente investita rispetto a tale materia. Quell’autonomia di cui, indubbiamente, non è agevole definire l’esatta estensione, ma che, in ogni caso, non può sottrarre alla Regione il ruolo di primo attore nella regolamentazione della propria struttura operativa: sebbene, per effetto dell’attuale contesto normativo, si faccia più stringente la cornice di principi entro cui assolvere a tale compito.

Le considerazioni espresse ispirano la breve riflessione di queste pagine incentrata sul progetto di legge con cui la Regione Emilia Romagna intende modificare l’organizzazione del lavoro già oggetto della precedente l. r. 43/01. Non potendo approfondire nel dettaglio l’intero testo, l’analisi che segue si concentrerà, soprattutto, sulla valutazione delle prestazioni: colonna portante del modello “Brunetta” e versante privilegiato da cui osservare la capacità della Regione nel plasmare il proprio impianto organizzativo, confrontandosi in modo costruttivo con le logiche e le opzioni metodologiche insite nel d.lgs. 150/09. Qualche breve considerazione verrà formulata anche rispetto alle relazioni sindacali, poiché il progetto di legge non rinuncia ad intervenire sulla materia. Non saranno toccati, invece, i poteri datoriali, trattandosi di un ambito dove l’incidenza del legislatore nazionale è molto forte come dimostra, ad esempio, l’esiguo spazio offerto al tema delle sanzioni disciplinari.

2. Che il progetto di legge intenda andare ben oltre la meccanica trasposizione delle novità legislative nazionali, emerge sin dall’analisi delle disposizioni di apertura. Nel tracciare il proprio ambito applicativo, viene sperimentato un approccio innovativo che, sebbene più volte enfatizzato, nei fatti si è mostrato scarsamente praticato: il coordinamento delle politiche di gestione del personale regionale e sanitario. L’art. 1 del progetto di legge si riferisce al “sistema delle amministrazioni regionali” comprensivo della Regione Emilia-Romagna, degli enti sub-regionali e delle aziende del Servizio sanitario regionale. Si tratta di una soluzione legata non solo alle linee su cui si muove il d.lgs. 150/09; essa trova la propria genesi nell’intento di dar vita ad un quadro giuridico in cui le peculiarità del personale sanitario affiorino attraverso interventi chiari, precisi e coordinati con le linee politiche adottate per il personale regionale. Si tratta di una misura diretta ad evitare le difficoltà scaturenti dal ricorso alla tecnica del rinvio, che portano ad applicare sic et simpliciter una normativa non sempre pensata per una fetta di personale, quello sanitario, di per sé molto consistente. Tra l’altro, imboccando il percorso del coordinamento, si offre la possibilità di stimolare soluzioni gestionali flessibili ed agevoli forme di interscambio del personale, assecondando le dinamiche proprie di un’amministrazione orientata al risultato e libera da rigidità infrastrutturali.

Diretta manifestazione delle logiche menzionate è la possibilità di utilizzare le risorse umane del servizio sanitario da parte degli uffici regionali, con competenze sanitarie e sociali, per valorizzare le professionalità presenti nel sistema delle amministrazioni regionali e realizzare progetti di rilevante interesse pubblico. È previsto, altresì, che la Regione possa ricorrere al personale dipendente delle Aziende e degli enti del SSR per sviluppare progetti temporanei. A tutto ciò si collega l’istituzione del ruolo unico del personale del Servizio sanitario regionale destinato, per un verso, a perseguire esigenze di trasparenza e, per altro verso, a rendere più efficiente l’uso coordinato del personale tra l’amministrazione regionale e gli enti del SSR. Le procedure di programmazione dei fabbisogni ed i criteri di attivazione dei progetti di utilizzo del personale, oltre alle relative modalità di gestione del rapporto di lavoro e del trattamento economico, sono disciplinate da un atto di Giunta e finanziate con il fondo sanitario regionale.

3. La proposta di legge regionale, introducendo il Capo III–bis, dedica ampio spazio alla misurazione ed alla valutazione delle prestazioni. L’impianto normativo è strutturato seguendo un percorso equivalente al ciclo di gestione delle performance di cui all’art. 4 d.lgs. 150/09: si realizza un sistema di programmazione del lavoro, fondato sul ricorso ad obiettivi e corrispondenti indicatori, strettamente collegato alla valutazione delle prestazioni individuali ed organizzative oltre che alla rendicontazione dei risultati conseguiti.

L’art. 2 e l’art. 21 del progetto di legge in discussione, che aggiungono rispettivamente l’art. 1-bis e l’art. 27-quater alla l. 43/2001, individuano le basi su cui il sistema di programmazione e rendicontazione deve costruirsi: una sorta di livello minimo che non frena, ma, al contrario, tenta di esaltare il fondamentale dinamismo nel pianificare i processi di cui si discorre. Si dispone, in particolare, che la programmazione strategica pluriennale riceva attuazione con obiettivi annuali, diretti ad indirizzare la pianificazione operativa delle strutture organizzative di vertice dell’Ente, sanciti in un documento approvato dalla Giunta regionale. Inoltre, il sistema dovrà almeno prevedere: l’osservanza del principio di trasparenza introdotto dall’art. 11 d.lgs., co. 1, d.lgs. 150/09 ed esteso alle Regioni dall’art. 16 d.lgs. 150/09; i criteri di predisposizione dei programmi di attività di tutte le strutture organizzative e della loro articolazione tesa ad assicurare il coinvolgimento e la motivazione di tutto il personale; il monitoraggio del grado di realizzazione degli obiettivi in corso d’anno per gli eventuali interventi di modifica e integrazione; la rendicontazione a consuntivo dei risultati conseguiti, anche ai fini della valutazione delle prestazioni del personale; l’individuazione delle responsabilità in ordine al raggiungimento degli obiettivi di struttura ed individuali assegnati.

4. La normativa destinata in modo più specifico alla valutazione si apre distinguendo quella avente ad oggetto le prestazioni individuali, estesa ai dirigenti ed al personale, da quella polarizzata sulle prestazioni organizzative, circoscritta alle sole unità direttive. Questa sede non consente di approfondire l’impegnativa distinzione teorica tra le indicate dimensioni. Il punto su cui, invece, è opportuno soffermarsi riguarda l’assenza di una meticolosa indicazione delle modalità con cui effettuare la valutazione: la metodologia da impiegare non è cristallizzata in modo definitivo, ma è rimessa al sistema di volta in volta adottato. È un’opzione diretta sia a scongiurare ogni condizionamento eteronomo, di per sé idoneo ad irrigidire il funzionamento della valutazione, sia a consentire l’adozione delle tecniche di misurazione più confacenti al contesto in cui devono essere applicate. Coerente con tale finalità è il ruolo privilegiato assunto dai Direttori generali, competenti in materia di organizzazione, nel realizzare un progetto da sottoporre all’organismo indipendente di valutazione, il quale esprime il proprio parere oltre ad eventuali modifiche ed integrazioni. Dopodiché la Giunta regionale o l’Ufficio di Presidenza dell’Assemblea Legislativa, ciascuno per i rispettivi ambiti di competenza, adottano il sistema di misurazione e valutazione.

Quanto detto non esclude la completa assenza di vincoli: emblematico, a tal proposito, è la gestione premiale. Il progetto di legge in discussione, infatti, prevede, per effetto dell’art. 31, co. 2, d.lgs. 150/09, la collocazione di tutto il personale valutato all’interno di un numero di fasce di merito non inferiore a tre. A tale ripartizione si collega l’attribuzione di una quota prevalente delle risorse destinate al trattamento economico accessorio collegato alla prestazione individuale. Senza poi contare i ristretti ambiti entro cui la Regione può ricorrere al contratto integrativo, che il d.lgs. 150/09 riduce oramai al lumicino: non solo si indica “chi” e “come” deve essere incentivato, ma sono predefiniti gli stessi esiti negoziali mediante l’art. 40, co. 3-bis, d.lgs. 165/01.

Certo non mancano interventi diretti ad edulcorare il rischio di conflittualità scaturente da tale approccio come, ad esempio, l’esplicito dictat dell’art. 27 sexies, co. 1, con cui si impone di articolare il sistema premiante in modo da motivare e coinvolgere tutti i dipendenti, distribuendo “con equità le risorse annualmente disponibili in proporzione del merito e dei migliori risultati”. Sulla medesima scia si collocano le indicazioni fornite sulla competenza nel compilare la graduatoria del personale valutato. Le disposizioni sull’OIV, di cui anche la Regione si dota, non contemplano esplicitamente tale attribuzione: è al sistema di valutazione, invece, che tale scelta è demandata. Sarà all’interno del sistema, dunque, che ben potranno adottarsi soluzioni dirette a: scongiurare il pericolo di esternalizzare la dinamica valutativa; valorizzare il dirigente quale responsabile esclusivo nell’attribuzione dei trattamenti economici accessori.

5. Al fine di identificare i soggetti abilitati ad effettuare la valutazione, è utile considerare come il legislatore regionale intenda proiettarne lo svolgimento all’interno della struttura. La valutazione, di conseguenza, dovrebbe esplicarsi secondo un tipico modello piramidale: il dirigente valuta il suo sottoposto ed è allo stesso tempo valutato dal superiore. Si tratteggia, così, un quadro estremamente nitido e, per ciò stesso, distante dall’imprecisione che connota il d.lgs. 150/09 proprio su tale versante: significativo è il vuoto che investe la valutazione del dirigente.

A fronte dell’apprezzabile chiarezza insita nella regolamentazione, qualche dubbio è alimentato dalla scelta di generalizzare indistintamente l’opzione di metodo prima richiamata. Se la valutazione della prestazione individuale, come supporto all’attività direzionale, non può che svolgersi all’interno dei circuiti gestionali ed intrecciarsi con la titolarità dei poteri organizzativi, qualche perplessità suscitata l’individuazione di chi provvede a misurare le prestazioni organizzative. La riforma inaugurata con la l. 15/09 sembrava voler rinvenire in tale tipologia di controllo l’occasione per introdurre, utilizzando la formula dell’art. 2, co. 1, l. 15/09, “sistemi esterni di valutazione delle strutture, finalizzati ad assicurare l’offerta di servizi conformi agli standard internazionali di qualità (…)”. Sorvolando sulle difficoltà nell’implementare queste linee riformatrici all’interno del d.lgs. 150/09, il progetto di legge Emilia Romagna pare discostarsi da tale trend nel momento in cui la misurazione dei risultati organizzativi è rimessa alla Giunta regionale o all’Ufficio di Presidenza dell’Assemblea legislativa, ciascuno per i rispettivi ambiti di competenza, ed ai direttori generali in relazione alle prestazioni organizzative delle rispettive direzioni.

6. A voler completare l’analisi dei soggetti coinvolti nella valutazione non si può prescindere dall’organismo indipendente di valutazione (di seguito OIV). Le norme di riferimento riflettono, almeno in parte, i contenuti dell’art. 14 d.lgs. 150/09, chiarendone, però, i punti maggiormente ambigui. In particolare, il progetto di legge non coinvolge in modo diretto tali organismi nelle dinamiche socio-organizzative che ruotano intorno alla valutazione, come dimostra, ad esempio, l’assenza di un’implicazione immediata nella gestione dei premi. Si tratta piuttosto di un organismo competente a: assicurare la correttezza metodologica della relazione annuale della Giunta sul raggiungimento dei risultati dell’ente nel suo complesso, in rapporto agli obiettivi strategici fissati nel programma politico; attestare la trasparenza ed il regolare funzionamento dei sistemi di programmazione, valutazione e misurazione delle prestazioni organizzative e individuali applicati nell’ente; verificare i risultati e le buone pratiche di promozione delle pari opportunità; monitorare il funzionamento complessivo del sistema dei controlli interni e presentare alla Giunta una relazione annuale sullo stato dello stesso. La direzione imboccata dal progetto di riforma, dunque, conferisce agli OIV il compito di preservare l’integrità complessiva dell’intero processo valutativo. Né tale ruolo è contraddetto dal compito di sottoporre alla Giunta regionale la proposta di valutazione relativa ai direttori generali, di Agenzia o di Istituto: è una scelta che, oltre a riflettere soluzioni già adottate nella prassi, può essere letta come ulteriore garanzia tecnica nella dinamica valutativa, poiché in sua assenza la Giunta, che rimane comunque titolare del potere, avrebbe potuto effettuarla direttamente.

Al fine di garantire la terzietà delle funzioni prima richiamate, gli OIV presentano una composizione esclusivamente esterna. La nomina dei suoi componenti è rimessa alla Giunta o all’Ufficio di Presidenza dell’Assemblea legislativa, a seconda delle competenze, che stabiliscono, altresì, i requisiti di idoneità e di compatibilità necessari per la nomina stessa. Tali parametri, diretti a preservare l’indipendenza dell’organismo, devono comunque includere: il possesso di elevata professionalità ed esperienza, maturata nel campo del management e della valutazione delle prestazioni del personale delle amministrazioni pubbliche; la non assunzione, contestuale alla nomina o nei precedenti cinque anni, di incarichi pubblici elettivi o cariche in partiti politici o in organizzazioni sindacali

Tra i soggetti della valutazione, infine, si annovera l’organismo indipendente per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni della Regione chiamato a curare i rapporti del Sistema delle amministrazioni regionali con la CiViT per le materie di cui all’art. 13 del d.lgs. n. 150/09. Non è una previsione di poco conto se si considera come il d.lgs. 150/09, probabilmente reagendo alle difficoltà incontrate in passato, tenti di instaurare un’interconnessione permanente tra tutte le pubbliche amministrazioni, ponendo al centro una “cabina di regia” a cui affidare il compito di: sviluppare e, in parte, omogeneizzare sia i “linguaggi” sia i modelli adoperati dalle varie amministrazioni; individuare indicatori basilari per la misurazione dei risultati; assicurare il confronto tra standard di qualità ed esperienze, proponendo modelli di riferimento; fornire supporto tecnico alle amministrazioni. Insomma, ci si trova di fronte ad un compito centrale nella struttura della riforma, che induce a chiedersi come si possa realmente incidere sulla qualità del “prodotto” erogato se la “cabina di regia” è lontana dal contesto organizzativo di riferimento e di esso, in un certo senso, non è diretta espressione. A tali dubbi il progetto di legge risponde introducendo una “cabina di regia” di stampo regionale: se la soluzione prospettata è interessante non pochi, però, sono gli interrogativi che suscita. Sicuramente la CiViT continua a mantenere un ruolo non secondario. Tuttavia, i criteri ed i metodi dettati dalla Commissione, ex art. 13 d.lgs. n. 150/09, potrebbero essere filtrati e, in un certo senso, adattati ad una realtà in mutamento e dotata delle sue intrinseche peculiarità. Rimane aperto il problema del raccordo tra i due organismi: basti solo pensare alle modalità con cui fare in modo che l’azione dell’organismo regionale tenga conto delle metodologie, delle indicazioni e della tempistica indicate dalla CiViT.

7. Prima di accingersi alla conclusione, merita qualche breve considerazione l’assetto che il disegno di riforma intende conferire alle relazioni sindacali. Sebbene si tratti di un versante dove gli spazi di intervento del legislatore regionale non sono particolarmente ampi, il progetto di legge tenta di chiarire, in un certo qual modo, il ruolo che intende conferire al sindacato nello sviluppo delle relazioni organizzative. Dal testo in esame affiora la consapevolezza della chance offerta da un serio confronto dell’amministrazione con i portatori degli interessi su cui la propria azione incide: realizzare al meglio la sintesi tra interesse astratto, individuato dalla legge, e peculiarità della vicenda specifica, giungendo alla “regola del caso concreto” più adatta alle dinamiche dei circuiti interni e meno conflittuale possibile.

Le considerazioni espresse si radicano nell’esplicita volontà di promuovere un ricorso ampio alla concertazione: una scelta, come si legge nella relazione di accompagnamento, supportata dall’“autonomia costituzionale delle Regioni”. Tale previsione si intreccia sinergicamente con l’art. 30 l. 43/2001 in base a cui la Regione può stipulare specifici protocolli con le rappresentanze sindacali, in cui definire: i destinatari, le procedure, gli oggetti dell’informazione e della consultazione, nonché le modalità della concertazione. Le buone intenzioni che traspaiono dal progetto di legge, pur apprezzabili, dovranno confrontarsi con il percorso imboccato dal legislatore nazionale, che, discostandosi dalle logiche privatistiche, ridimensiona il ruolo del sindacato con interventi estremamente pervasivi. Emblematico è sicuramente l’art. 5, comma 2, d.lgs. 165/01 secondo cui “le determinazioni per l’organizzazione degli uffici (…) sono assunte in via esclusiva dagli organi preposti alla gestione (…) fatta salva la sola informazione ai sindacati” e l’art. 9 d.lgs. 165/01 per effetto del quale, fermo restando l’articolo 5, comma 2, i contratti collettivi nazionali definiscono le modalità e gli istituti della partecipazione.

In ogni caso, il tentativo di promuovere logiche gestionali non certo unilaterali ed autoritarie è confermato dalla partecipazione dei lavoratori, le cui disposizioni di riferimento sono contenute nella l.r. 43/2001 e non sono in alcun modo coinvolte nel progetto di riforma. Essa è promossa dalla Regione sin dalla fase di elaborazione delle scelte di organizzazione del lavoro e di qualificazione del personale, per contribuire ad attuare gli obiettivi ed i programmi assegnati alle strutture, concorrere al loro miglioramento organizzativo oltre che per incrementare la qualità del lavoro. Allo scopo di favorire la partecipazione nei termini predetti, le direzioni generali convocano incontri periodici con i collaboratori. Inoltre, a richiesta di almeno un quinto dei dipendenti assegnati a ciascuna direzione generale, il responsabile della medesima dispone un incontro al fine di analizzare programmi o progetti in tema di qualità del lavoro e dell’organizzazione proposti dai richiedenti.

8. La breve riflessione svolta consente di mettere in luce come il progetto di legge, diretto a modificare la l. r. 26 novembre 2001, n. 43, esprima gran parte della propria capacità innovativa su due fronti distinti: l’organicità della disciplina ed un uso equilibrato dello strumento legislativo. A fronte della distinzione concettuale, i piani indicati ben possono integrarsi sul versante teleologico che ha supportato queste pagine: analizzare la capacità di stimolare la genesi di processi organizzativi originali, dinamici ed autoalimentati, in un certo senso, dalla stessa realtà in cui si svolge la loro vita applicativa.

La consapevolezza di intervenire, con i temi esaminati, su leve di primo piano per il governo dell’intera struttura regionale, associata alla volontà di preservare l’esperienza finora maturata, si concretizza in una regolamentazione organica e funzionale del circuito di programmazione e valutazione: quello indicato non è un mero dettaglio. La riforma del quadro giuridico regionale sull’organizzazione del lavoro vede un ruolo di forte propulsione nell’adeguamento al d.lgs. 150/09: diversamente, infatti, si incapperebbe nella c.d. “clausola di cedevolezza”, operante per tutte le materie rispetto a cui sono introdotti principi generali dell’ordinamento. Tuttavia, a latere di tale esigenza, di natura essenzialmente tecnica, c’è una rilevante opportunità: ridefinire i circuiti socio-organizzativi, fino ad ora trattati, con interventi equilibrati, non frammentari e, soprattutto, diretti all’adozione di percorsi normativi adeguati alla maturità dei contesti di riferimento. Non c’è dubbio, ed è opportuno ribadirlo, che il quadro in cui gli interventi regionali si muovono si presenta molto incerto, ma non può essere giustificato un approccio di sterile e piatta conformazione ai dettami del legislatore nazionale. Pericolo che, invece, rischia troppo spesso di concretizzarsi.

Alle considerazioni espresse nel precedente capoverso si lega il recupero di una tecnica normativa di tipo maieutico. Il ricorso all’imposizione unilaterale non va oltre quanto strettamente imposto dalla legislazione statale, essendo per lo più circoscritto alla definizione delle linee essenziali su cui innestare l’implementazione dei circuiti di gestione. Ciò al fine di non imbrigliare il sistema di programmazione e valutazione in un reticolo normativo eccessivamente rigido e preservarne, invece, fluidità e duttilità, che sono qualità indispensabili per un suo costante adeguamento alle particolarità della singola struttura. Solo così, del resto, è possibile preservare una condizione necessaria per il successo del sistema di valutazione: il suo evolversi in parallelo al progredire dell’organizzazione in cui opera, non esistendo modelli validi in assoluto.

Pasquale Monda

(Università degli Studi del Sannio di Benevento)

Foto | Flickr.it

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4 risposte a Brevi note sul progetto di modifica del Testo unico in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro adottato dalla Regione Emilia Romagna (P. Monda)

  1. Kavitha ha detto:

    Mio figlio sta lavorando con un contratto co.co.co. presso il Comune di Vaglia (FI); sarà possibile che gli rinnovino il contratto che scadrà il 31 dicembre 2011?

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