Il regionalismo visto da Massimo Carli

Nell’ambito del ciclo d’incontri con autorevoli giuristi sul tema del regionalismo, pubblichiamo, questa settimana, un’intervista al Prof. Massimo Carli, Ordinario di Istituzioni di diritto pubblico nella Facoltà di Giurisprudenza dell’Università degli Studi di Firenze.

Professore, si può sostenere che la cultura dell’autonomia, e in particolare dell’autonomia regionale, si sia veramente affermata tra gli studiosi, tra i protagonisti della politica e nell’opinione pubblica del nostro Paese?

La risposta è negativa per tutti e tre i soggetti indicati nella domanda.

Per quanto riguarda gli studiosi, un primo indizio è dato dal fatto che, nelle loro valutazioni sui titoli dei candidati nelle valutazioni comparative (cioè, nei concorsi), giudicano negativamente chi ha scritto solo su temi di diritto regionale: segno evidente che l’autonomia regionale è considerata tema secondario, di nicchia, del diritto costituzionale e delle istituzioni di diritto pubblico.

Ma, quel che più conta, la dottrina non è stata e non è unanime sul valore dell’autonomia regionale, che considera come un “valore finale” invece che come “un valore mezzo”, cioè come uno strumento per fare in modo che le istituzioni siano in grado di soddisfare meglio i bisogni delle collettività amministrate, con soluzioni più aderenti ai diversi problemi, più partecipate e più controllabili. Ed infatti, non di rado la dottrina ha proposto o avallato competenze statali e regionali “a prescindere”, senza verificare gli esiti di uno svolgimento decentrato sostitutivo di quello statale che, come insegna la scienza della politica e, soprattutto, l’esperienza, possono anche comportare maggiore inefficienze e permeabilità a interessi di parte, non interessa se legittimi o meno.

Inoltre, non di rado la stessa dottrina ha identificato l’unità della Repubblica con l’uniformità, come se l’unità non fosse conseguibile anche, e in alcuni casi anche meglio o necessariamente, con competenze statali e regionali coordinate e svolte cooperando insieme.

Il ruolo delle Regioni non è mai stato chiaro, neanche all’Assemblea costituente, da cui è uscito un regionalismo debole, tattico e non strategico. Anche oggi, dopo la modifica del titolo quinto della Costituzione, non mi pare che la dottrina l’abbia individuato quando, grazie alla potestà legislativa residuale, ha ravvisato il futuro delle Regioni nell’autonomia legislativa, dimenticando così che in tante materie regionali le scelte le fa l’Unione Europea; che Province e Comuni hanno, anche nelle materie di competenza regionale, una loro potestà regolamentare prevista in Costituzione; che i due terzi delle entrate di tutte le Regioni devono essere spese nella sanità e che la competenza residuale dà meno autonomia della competenza primaria delle Regioni speciali che, com’è noto, non dà spazi significativamente più ampi della potestà legislativa concorrente.

Il riferimento ai protagonisti della politica porterebbe il discorso su campi diversi da quelli dell’esperienza giuridica, ma è sufficiente leggere gli statuti dei partiti per rendersi conto della marginalità del livello regionale della rappresentanza.

In questi quarant’anni di esistenza delle Regioni ordinarie, i cittadini non hanno avuto molte occasioni per apprezzare un miglioramento della loro vita quotidiana ma, soprattutto, le disuguaglianze, che sono la necessaria conseguenza dell’esistenza delle Regioni, sono vissute più come ingiuste differenziazioni che non come difformità conseguenti ai diversi contesti sociali o politici. I sondaggi su quanta differenziazione siamo disposti ad accettare rivelano una diffusa preferenza per l’uniformità di trattamento, considerata più “giusta”, come se dietro l’uniformità di trattamento, se le situazioni regolate sono diverse, non si celasse un’ingiustizia.

Che consigli darebbe, quanto ai temi da approfondire e al metodo da adottare, a chi, oggi, volesse avvicinarsi allo studio del regionalismo in Italia, della sua teoria e delle sue applicazioni?

Il primo consiglio è quello di smettere di fare giudizi complessivi sulle 15 regioni ordinarie, come se fossero tutte uguali: hanno le stesse competenze, ma hanno vizi e virtù diverse. Lo stesso vale per le cinque Regioni speciali, che hanno storie e problemi diversi. Le regioni ordinarie hanno tutte le stesse competenze, ma la realtà ci dice che occorre “differenziare” e, differenziando, scopriremmo che vi sono anche esempi di soluzioni innovative rispetto a quelle statali che, se daranno buoni risultati, si diffonderanno, come è già successo, nelle altre Regioni e nella normativa statale. E se le innovazioni terranno conto dei problemi di chi non ha voce nei palazzi romani e saranno verificate nei loro esiti, comincerà a realizzarsi quella previsione costituzionale che vuole “l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese.”

Il secondo suggerimento riguarda un tema ormai affidato alla storia del regionalismo italiano  e cioè la riforma dei Ministeri, tema che ha tenuto banco nel mondo accademico e in quello politico prima della nascita delle Regioni ordinarie e fino al 1975. Fino a tale data, tutta la dottrina ha sempre tenuto insieme il trasferimento delle funzioni statali alle Regioni con la riforma dei Ministeri. Poi, nel 1975, per mandare avanti il completamento del trasferimento delle funzioni fu stralciata la riforma dei Ministeri di cui non si è più parlato, se non marginalmente, fino ai tempi delle riforme “Bassanini”. Eppure è noto che il trasferimento delle funzioni senza la contestuale modifica del centro determina, prima o poi e in diversa misura, un “ritorno” alla gestione accentrata e, dopo la soppressione del parallelismo delle funzioni, i ministeri non riformati saranno in grado di ostacolare la realizzazione della sussidiarietà verticale.

Nella letteratura italiana e internazionale su autonomia, regionalismo e concetti affini, quali sono i classici la cui lettura lei ritiene fondamentale per chi voglia avvicinarsi allo studio del regionalismo?

I classici italiani sono già stati indicati da chi mi ha preceduto, anche se insieme ad altri Autori che classici non sono; sulla letteratura internazionale non mi pronuncio per difetto di competenza.

Giacomo D’Amico

(Università di Messina)

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