[C. cost., ord. n. 204/2011] La copertura delle perdite d’esercizio del sistema sanitario pugliese

Con l’ordinanza n. 204 della Corte costituzionale, che dichiara estinto il processo stante la mancata costituzione della Regione resistente, viene affrontata la questione dei rapporti tra sistema sanitario regionale (SSR) e violazione delle regole del Patto di Stabilità interno, con specifico riferimento alle misure per la copertura delle perdite d’esercizio accusate dalla Regione Puglia.

Ed invero, per ristabilire l’equilibrio economico-finanziario delle Regioni è previsto uno specifico percorso di ricognizione delle cause che hanno determinato l’emersione di significativi disavanzi di gestione, nonché di individuazione ed intervento selettivo nelle problematiche emerse. Tale percorso viene perseguito attraverso i Piani di rientro, che costituiscono parte integrante dei singoli accordi tra lo Stato e la Regione, definendo un vero e proprio “programma di ristrutturazione”.

Ai sensi dell’art. 1, c. 180 della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2005), la Regione che rilevi uno squilibrio economico finanziario e, nonostante abbia adottato i provvedimenti necessari (art. 1, c. 174, l. n. 311/2004) ovvero nel caso di inadempimento degli obblighi sul contenimento della spesa, «procede ad una ricognizione delle cause ed elabora un programma operativo di riorganizzazione, di riqualificazione o di potenziamento del Servizio sanitario regionale, di durata non superiore al triennio. I  Ministri della salute e dell’economia e delle finanze e la singola regione stipulano apposito accordo che individui gli interventi necessari per il perseguimento dell’equilibrio economico, nel rispetto dei livelli essenziali di assistenza e degli adempimenti di cui [all’accordo Stato-regioni dell’8 agosto 2001]».

Successivamente, la legge finanziaria 2007 ha introdotto l’attività di affiancamento delle Regioni che hanno sottoscritto l’Accordo comprensivo di Piani di Rientro, prevedendo che esso debba essere assicurato dal Ministero della Salute, di concerto con il Ministero dell’Economia e delle Finanze, nell’ambito del Sistema nazionale di verifica e controllo sull’assistenza sanitaria, SiVeAS (Sistema nazionale di Verifica e controllo sull’Assistenza Sanitaria).

L’affiancamento intende rispondere alle esigenze di supporto alle attività di programmazione, gestione e valutazione dei Servizi sanitari regionali nelle Regioni che hanno stipulato l’Accordo e, in particolare, prevede il monitoraggio dei provvedimenti, della loro attuazione dei risultati.

Infine, con il comma 15, lettera a), dell’articolo 77-ter (Patto di stabilità delle regioni e delle province autonome) del decreto legge 28 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito dalla legge. 6 agosto 2008, n. 133 ha previsto che, allorquando non sia stato rispettato il Patto di stabilità interno relativo agli anni 2008-2011, la Regione inadempiente non potrà «impegnare spese correnti, al netto delle spese per la sanità, in  misura  superiore  all’importo  annuale minimo dei corrispondenti impegni effettuati nell’ultimo triennio».

Rilevando la violazione del Patto, il 24 settembre 2010, la Regione Puglia ha emanato – con dichiarazione di urgenza – la legge n. 11 (Norme per la copertura delle perdite di esercizio degli enti del Servizio sanitario regionale – SSR), con la quale ha previsto un re-impiego delle somme resesi disponibili a seguito dell’applicazione della sanzione summenzionata «a copertura delle perdite d’esercizio degli enti del SSR al 31 dicembre 2010 per un ammontare pari a euro 62.979.376,93» (art. 1, c. 1, l. r. Puglia, n. 11/2010).

Contemporaneamente veniva promulgata altresì la legge regionale n. 12 relativa agli adempimenti per il Piano di rientro 2010-2012.

Tuttavia, per quanto rileva ai fini dell’impugnativa statale, l’art. 2, l. r. Puglia n. 11/2010 (e, analogamente, l’art. 4, l. r. Puglia n. 12/2010) dispone che la legge «“cessa di avere efficacia” qualora nel termine di cui all’art. 2, comma 97, del decreto-legge 5 agosto 2010, n. 125 (Misure urgenti per il settore dei trasporti e disposizioni in materia finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 1° ottobre 2010, n. 163 (termine fissato nel 15 aprile 2010, prorogato, limitatamente alla Regione Puglia, fino al 15 ottobre 2010 e ulteriormente prorogabile fino al 15 dicembre 2010), non intervenga la sottoscrizione dell’accordo previsto dall’art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2005), che la Regione interessata deve siglare con il Ministro della salute e il Ministro dell’economia e delle finanze al fine di individuare gli interventi necessari al raggiungimento dell’equilibrio economico in materia sanitaria, nel rispetto dei livelli essenziali di assistenza e dell’intesa di cui all’art. 1, comma 173, della citata legge n. 311 del 2004».

Di conseguenza, in sede di impugnazione della norma regionale, l’attenzione della difesa erariale si è concentrata proprio su tale assunto atteso che «disponendo la cessazione di efficacia della legge impugnata quando l’accordo non sopraggiunga entro il limite temporale sopra indicato, si sottrarrebbe agli obblighi derivanti dalla legislazione statale che definisce le regole del patto di stabilità interno e disciplina il rientro dal deficit sanitario, e con ciò violerebbe una normativa recante principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario (sono richiamate le sentenze della Corte costituzionale n. 94 del 2009 e n. 333 del 2010), “con lesione del combinato disposto dell’art. 117, comma 3, e dell’art. 119, comma 2, della Costituzione”» (C. cost., ord. n. 204/2011).

Sennonché, con l’art. 8, l. r. Puglia n. 19/2010 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2011 e bilancio pluriennale 2011-2013 della Regione Puglia), l’art. 2 della legge impugnata è stato espressamente abrogato, facendo venire meno la ragione dell’impugnazione.

Tuttavia, la norma impugnata doveva già ritenersi non più applicabile in quanto il 29 novembre 2010 il Ministro della salute con il Ministro dell’economia e finanze e il Governatore della Regione Puglia On. Nichi Vendola aveva già sottoscritto l’Accordo per il Piano di rientro dal disavanzo della spesa sanitaria per il triennio 2010-2012, la cui mancata sottoscrizione sarebbe stata motivo di mancata applicazione della normativa statale.

La Corte, rispondendo alla rinuncia al giudizio ed alla contestuale richiesta di dichiarare cessata la materia del contendere, chiarisce che in un processo di parti, com’è quello in via principale, «l’accertamento della perdurante volontà delle parti di coltivare l’impugnazione ha carattere logicamente preliminare rispetto alla valutazione circa l’oggettivo ricorrere delle circostanze normative o fattuali che inducono a dichiarare cessata la materia del contendere», con la conseguente dichiarazione di estinzione del processo stante la mancata costituzione in giudizio della Regione convenuta e l’intervenuta rinuncia del ricorrente.

L’ordinanza in oggetto, tuttavia, si intreccia, nel suo percorso processuale, con l’attuazione (ed il fallimento) del Piano di rientro concordato.

Sotto il profilo tecnico, l’Accordo assumeva l’impegno per la Regione ad individuare ed affrontare i problemi strutturali ed economici che interessano la sanità regionale, nonché ad operare un rinnovamento interno che, nell’arco del triennio, dovrà portare al miglioramento complessivo del sistema.

Il dettaglio operativo del Piano di rientro indicava quindi sia le linee d’intervento con effetti sulla riduzione della spesa che gli interventi complementari a corredo; mediante la riorganizzazione della rete ospedaliera e territoriale, ed in relazione ad essa, per quanto concerne il personale, il blocco totale del turn-over e la rideterminazione della consistenza organica all’interno delle aziende.

Sennonché, in occasione della prima riunione congiunta del Tavolo tecnico per la verifica degli adempimenti regionali con il Comitato permanente per la verifica dei LEA e la Regione Puglia, svoltasi il 6 aprile 2011, si è rilevato che la Regione non ha adottato i provvedimenti esecutivi delle sentenze della Corte Costituzionale, come previsto all’articolo 5, comma 1 dell’Accordo, nei termini fissati, comportando l’automatica risoluzione dell’Accordo; veniva altresì registrato un significativo ritardo negli adempimenti nel piano di Rientro e previsti al 31 dicembre 2010.

Di conseguenza, presentando un disavanzo di 93,661 mln di euro, si sono manifestate le condizioni per l’applicazione della procedura di cui all’articolo 1, comma 174, della legge 311/2004 ed in particolare: «la  regione non [potrà] assumere provvedimenti che abbiano ad oggetto l’addizionale [IRPEF} e le maggiorazioni d’aliquota [IRAP] ed i contribuenti liquidano e versano gli acconti d’imposta dovuti nel medesimo anno sulla base della misura massima dell’addizionale e delle maggiorazioni d’aliquota di tali imposte». Ulteriore – e rilevantissima – conseguenza della procedura de qua è la previsione secondo la quale «gli atti emanati e i contratti stipulati in violazione del blocco automatico del turn over e del divieto di effettuare spese non obbligatorie sono nulli», con il connesso rischio di ricorsi avverso l’inadempimento da parte della Regione.

Peter Lewis Geti

(Università di Pisa)

Foto | Flickr.it

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