Il regionalismo visto da Lorenzo Zoppoli

Nell’ambito del ciclo d’incontri con autorevoli giuristi sul tema del regionalismo, pubblichiamo, questa settimana, un’intervista al Prof. Lorenzo Zoppoli, Ordinario di Diritto del lavoro presso la Facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Napoli “Federico II”.

Professore, si può sostenere che la cultura dell’autonomia, e in particolare dell’autonomia regionale, si sia veramente affermata tra gli studiosi, tra i protagonisti della politica e nell’opinione pubblica del nostro Paese?

Alla domanda, così come è formulata, risponderei decisamente di no, almeno come sintesi ponderata di quanto mi risulta degli orientamenti delle tre soggettività richiamate, peraltro tenendo più conto delle mie percezioni che di una piena cognizione di tali orientamenti (del resto, non sarebbe onesto, in qualità di giurista del lavoro, accampare un tale credito scientifico da dominare ambiti così vasti e lontani dai miei studi e dalla mia esperienza). Tuttavia devo dire che la risposta deve essere articolata in ragione sia dell’evoluzione dei tempi sia delle sub-culture (beninteso, in senso meramente descrittivo) considerate. Quanto ai tempi, sono almeno vent’anni che in Italia è in atto un moto ondivago, con periodi di alta marea e periodi di bassa.

Quando ho cominciato la mia carriera di studioso – cioè alla fine degli anni ’70 – l’autonomia regionale era un tema abbastanza specialistico già in generale; nel diritto del lavoro poi era pressoché inesistente. Solo interessandosi di Regioni a statuto speciale si poteva sviluppare una, seppur minima, sensibilità per una qualche regolazione ispirata a principi o tecniche “autonomistiche”, in genere riguardanti istituti non centrali nella sistematica del diritto del lavoro di quegli anni, come la formazione professionale o il mercato del lavoro. Probabilmente si respirava nell’aria la delusione per la prova pratica della prima attuazione generalizzata del regionalismo italiano, finito con grandi proclami statutari che non trovavano riscontro nella realtà, soprattutto nel Meridione. In questo ho avuto sempre la convinzione che la politica abbia avuto una grande responsabilità negativa sugli sviluppi della cultura autonomistica italiana, contribuendo a caratterizzarla come una “cultura del privilegio” piuttosto che come un importante ingrediente per costruire contesti istituzionali diretti a valorizzare le peculiarità territoriali in vista di soluzioni normative  e gestionali più specifiche e, quindi, più congrue. Alla fine degli anni ’70, nonostante gli sforzi di una dottrina sensibile, alimentata soprattutto da costituzionalisti e amministrativisti, i protagonisti della politica e l’opinione pubblica gareggiavano nell’impedire l’emergere di una vera cultura dell’autonomia regionale. E dico questo, prima ancora che da studioso, da cittadino campano.

Si è poi aperta una fase diversa, a partire dai primi anni ’90. Direi che la c.d. seconda Repubblica porta con sé una nuova cultura dell’autonomia e, segnatamente, dell’autonomia regionale. Certo di questa nuova cultura fa parte il rivendicazionismo neo-separatista della Lega, che riprende il peggio di una vecchia vena dell’autonomismo regionale italiano, facendolo dilagare in tutto il Nord e condizionando sempre più gli schieramenti politici. Però la spinta alla riforma delle autonomie locali e, soprattutto, quella verso un nuovo più poderoso decentramento di poteri alle Regioni – la stagione delle c.d. leggi Bassanini – sono secondo me una fase interessante di sviluppo di una nuova cultura dell’autonomia regionale, intesa nel senso di una cultura istituzionale che sappia coniugare poteri e responsabilità. In quella fase, seppure con tutti i drammatici limiti connessi alla generale situazione politica ed economica di quegli anni,  c’è stata la migliore sintonia tra studiosi, politici ed opinione pubblica nella creazione di una cultura dell’autonomia. Anche se forse proprio allora sono emerse molte confusioni semantico-concettuali che hanno reso  labili i confini tra regionalismo e federalismo e indotto tanto i primi opportunismi politici quanto polarizzazioni troppo schematiche nell’opinione pubblica. Si può poi affermare che la riforma costituzionale del 2001 – sebbene io l’abbia considerata, in un commento a caldo, “un approdo minimo di un poderoso processo di decentramento dei poteri pubblici che ha acquisito visibilità ed evidenza dalla seconda metà degli anni ‘90” (Nuova costituzione federale e sviluppo locale del Mezzogiorno, Franco Angeli, 2002, p. 14) – sia stato il modo peggiore per tesaurizzare la speranza che si andava condensando intorno agli sforzi di edificare una nuova, vera cultura dell’autonomia.

Gli ultimi dieci anni sono stati invece a mio parere piuttosto disastrosi per il progredire della cultura dell’autonomia regionale. Salverei soltanto l’enorme progresso degli studi italiani in materia, che sono diventati rilevanti per quantità e qualità, almeno in tutte le branche del sapere giuridico (ma non solo). Invece nella legislazione, nella giurisprudenza, nei protagonisti della politica e nell’opinione pubblica abbiamo assistito ad una crescente babele di linguaggi, di soluzioni sempre incerte e produttrici di ulteriori problemi, di guerre di logoramento o di piccolo cabotaggio politico, di ipocrisie, strumentalismi e rigurgiti neo-centralisti, spesso, tra l’altro, pressoché inevitabili in stagioni di vacche magre sotto il profilo economico-finanziario. Proprio guardando a questi ultimi dieci anni la mia risposta alla prima domanda è decisamente un “no”, accompagnato però da un accorato invito agli studiosi, specie ai più giovani, a mantenere alta la guardia in vista della costruzione di una vera cultura dell’autonomia, senza la quale non può esistere un ordinamento giuridico all’altezza dei tempi.

Che consigli darebbe, quanto ai temi da approfondire e al metodo da adottare, a chi, oggi, volesse avvicinarsi allo studio del regionalismo in Italia, della sua teoria e delle sue applicazioni?

Il primo consiglio è quello di partire sempre dalla storia dei processi istituzionali, dalla comprensione degli scenari complessivi in cui si inscrive la problematica regionalista. Il metodo da sconsigliare è invece quello di un appiattimento sulla esegesi legislativa, che in questa materia è quanto di peggio possa esserci. Mai come in questo ambito lo studioso deve essere capace di un approccio sistematico, pur consapevole della sua elevata problematicità. Non si deve poi trascurare che la tematica è tra quelle ad altissima densità “politica”: è quindi necessaria una buona conoscenza delle matrici tanto ideali quanto ideologiche dei modelli istituzionali e una accorta pre-individuazione degli interessi in gioco. Infine delicatissimo è il raccordo tra il livello della regolazione regionale e gli altri molteplici livelli, specie sovranazionali, di cui oggi è composto l’ordinamento giuridico di un paese che è ancora tra i più importanti dell’Unione europea.

L’ultimo consiglio che darei è quello di non sottovalutare gli approcci di Law & Economics, ma tenendo sempre conto che efficienza ed economicità della regolazione devono muoversi entro un quadro di principi e valori unitari. Perciò – al di là delle grandi schematizzazioni sui modelli competitivi o cooperativi –  mi pare che il tema dell’autonomia regionale vada trattato cercando sempre di mantenere un equilibrio tra l’attenzione e il peso da riconoscere a poteri, organi e regole orientate all’autonomia e i contrappesi diretti ad evitare che ci siano progressivi e, alla fine, irrimediabili divaricazioni tra i diritti effettivamente fruibili dai cittadini nei diversi territori ai quali si riferisce un ordinamento che voglia mantenersi unitario. Credo perciò che lo studio dell’autonomia regionale non debba mai perdere d’occhio il valore della “solidarietà”, ben saldo nella Costituzione italiana e nella Carta dei diritti fondamentali dei cittadini europei, e della strumentazione giuridica concretamente idonea ad assicurare la “coesione sociale”.

3. Nella letteratura italiana e internazionale su autonomia, regionalismo e concetti affini, quali sono i classici la cui lettura lei ritiene fondamentale per chi voglia avvicinarsi allo studio del regionalismo?

Dando per scontati i classici della letteratura giuridica americana ed europea, nonchè i tanti fiorenti studi dei giuspubblicisti italiani (tra i quali, ratione loci,  vorrei ricordare quelli di Michele Scudiero, fino a pochi anni fa Preside della Facoltà giuridica fridericiana, e Maestro di studiosi assai attenti ai temi dell’autonomia, come Massimo Villone, Pietro Ciarlo, Vincenzo Cocozza, Sandro Staiano, Vincenzo Baldini), consiglierei di leggere sempre con grande attenzione politologi, sociologi ed economisti (penso ai lavori più recenti di  Robert Putnam, Luciano Gallino, Giorgio Ruffolo, Gianfranco Viesti), senza i quali non si capiscono né le radici culturali di regionalismo e federalismo né l’impatto sugli equilibri sistematici complessivi. Dagli anni ’90 in poi ci sono inoltre molti utili contributi che provengono da ambiti disciplinari usciti finalmente dal cantuccio in cui erano (auto)confinati. In particolare molti sono gli studi di matrice giuslavoristica, anche precedenti alla riforma del Titolo V, sviluppatisi a ridosso delle “privatizzazioni” e del rilancio delle politiche di regionalizzazione degli anni ’90. Ad esempio il filone di studi sulla riforma del lavoro pubblico, avviata dal ’92-’93, molta attenzione ha prestato ai problemi posti dalle autonomie regionali, giungendo ad elaborazioni che costituiscono un serio contributo al dibattito sulla complessiva evoluzione ordinamentale. Sui vari aspetti esistono lavori pregevoli di studiosi affermati (come Umberto Romagnoli, Mattia Persiani, Tiziano Treu, Mario Rusciano, Matteo Dell’Olio, Franco Carinci, Luigi Mariucci, Mario Napoli, Mario Giovanni Garofalo, Maria Vittoria Ballestrero, Riccardo Del Punta, Bruno Caruso e, immodestamente, me stesso, che ho cominciato a studiare il tema già nel 1985, per un commentario alla legge quadro n. 93 del 1983, diretto da Rusciano e Treu, riprendendolo poi con un saggio del pur lontano 1993 pubblicato sul Giornale di diritto del lavoro e relazioni industriali di Gino Giugni), ma anche di studiosi più giovani assai promettenti (faccio solo alcuni nomi: Antonio Viscomi, Alessandro Bellavista, Anna Trojsi, Antonio Di Stasi, Riccardo Salomone). Difficile dire se qualcuno di questi contributi possa ambire ad essere annoverato tra i “classici” (troppo fresca la riflessione per non rinviare “ai posteri”): sono però certo che un “classico” confezionato (anche) con la cassetta degli attrezzi giuslavoristici non vedrà mai la luce se non partendo da queste letture, per tanti versi pionieristiche, ma ricche di una fortissima tensione a mantenere in equilibrio innovazione autonomistica e sistema unitario dei diritti del lavoro e dell’impresa.

Anna Trojsi

(Università “Magna Graecia” di Catanzaro)

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