[Corte dei conti 2011] Elementi per l’audizione sullo schema di decreto legislativo recante meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, province e comuni (Atto di Governo n. 365), 15 giugno 2011

L’esame dell’organo di controllo contabile ha per oggetto lo schema di d.lgs. n. 365 in materia di meccanismi sanzionatori e premiali relativi a Regioni, Province e Comuni ai sensi degli artt. 2, 17 e 26 della l. n. 42/ 2009.

La considerazione fondamentale, dalla quale muove la valutazione della Corte, è che il provvedimento proposto “presenta un carattere ordinamentale di chiusura del disegno federativo, coniugando i maggiori spazi di autonomia derivanti dalle innovazioni introdotte attraverso l’attuazione del federalismo fiscale con un complesso sistema di responsabilità affidato a meccanismi sanzionatori e premiali, nell’intento di garantire la tenuta dell’assetto del sistema normativo fin qui delineato in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’art. 119 Cost.”. Con ciò si intende che non si può avere riguardo a singole norme, bensì all’ordinamento preso nella sua interezza, ed in particolare al complesso sistema normativo nel quale lo schema di decreto in esame viene a innestarsi.

Si osserva, in aggiunta, che il ruolo della Corte dei conti è specificamente connaturato all’attuazione del decreto, quale garante imparziale degli equilibri di finanza pubblica, nel rinnovato contesto costituzionale dei rapporti Stato-Regioni-autonomie locali. Gli effetti di ricaduta dei meccanismi sanzionatori e premiali sul piano dei rapporti tra i diversi livelli di governo (Stato, Regioni, autonomie locali) evidenziano d’altronde la delicatezza del provvedimento, rispetto al quale va comunque posto in luce il mancato raggiungimento dell’intesa in sede di Conferenza Unificata in ragione delle forti perplessità espresse dalle regioni sulla costituzionalità del testo normativo proposto.

 Lo schema di decreto legislativo in esame trova fondamento nella delega di cui all’art. 2, co. 2, lett. z), e all’art. 17, co. 1, lett. b), della l. n. 42/2009, nonché all’art. 26, co. 1, lett. b): da tali disposizioni scaturiscono il principio della “premialità dei comportamenti virtuosi ed efficienti nell’esercizio della potestà tributaria, nella gestione finanziaria ed economica e previsione di meccanismi sanzionatori per gli enti che non rispettano gli equilibri economico-finanziari” e quello di “forme premiali per le regioni e gli enti locali che abbiano ottenuto risultati positivi in termini di maggior gettito derivante dall’azione di contrasto dell’evasione e dell’elusione fiscale”.

Vari sono i rilievi sollevati dal giudizio della Corte, e in più di un caso non propriamente positivi. Anzitutto si osserva che l’attuazione di un disegno organico sui meccanismi di responsabilità connessi ai maggiori spazi di autonomia concessi ai livelli di governo territoriale avrebbe richiesto anche un chiaro articolato di disposizioni transitorie per regolare il delicato passaggio tra la disciplina vigente, in materia soprattutto di concorso delle Regioni e degli enti locali alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica, e la disciplina proposta sulle sanzioni e sui premi, che va inevitabilmente ad impattare su complesse discipline di settore, quali quelle relative al patto di stabilità interno e al patto per la salute.

E infatti – e qui sorge il secondo rilievo – lo schema di decreto legislativo per un verso completa il quadro dei meccanismi sanzionatori che sono vigenti in materia di rispetto del patto per la salute e del patto di stabilità interno, per altro verso introduce nuove cause di rimozione, di interdizione e di ineleggibilità degli amministratori ritenuti responsabili del dissesto finanziario. È proprio a tale riguardo che sono state formulate perplessità dalle Regioni in sede di Conferenza Unificata circa gli intrecci tra la disciplina vigente (in materia di patto per la salute) che utilizza come paradigma per l’esercizio dei poteri sostitutivi dello Stato l’art. 120 Cost. e quella proposta che richiama invece, essenzialmente, l’art. 126 Cost., per la disciplina di intervento sugli organi.

Il provvedimento individua, come prima fattispecie, la situazione di grave dissesto finanziario con riferimento al disavanzo sanitario; la seconda fattispecie concerne il dissesto finanziario negli enti locali, ed in relazione ad essa assume particolare rilevanza il ruolo più incisivo riconosciuto alla Corte dei conti nel sistema di coordinamento della finanza pubblica in relazione agli effetti sanzionatori che vengono fatti derivare da pronunce in sede giurisdizionale concernenti  responsabilità per le situazioni di dissesto finanziario e da pronunce in sede di controllo su comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria o su irregolarità contabili o squilibri strutturali del bilancio dell’ente in grado di provocarne il dissesto economico. La sanzione più grave prevista è quella che consegue alla pronuncia in sede giurisdizionale della Corte dei conti su accertate responsabilità degli amministratori in conseguenza della dichiarazione di dissesto finanziario  dell’ente locale: e che si traduce nell’ineleggibilità (rectius, “incandidabilità”) conseguente ad una pronuncia di responsabilità amministrativa, a titolo di dolo e di colpa grave. Si osserva che l’intento della norma è da un lato quello di rafforzare l’effettività delle pronunce delle sezioni regionali di controllo attraverso un sistema sanzionatorio ancorato alla verifica dell’adozione delle misure correttive conseguenti all’accertamento da parte delle sezioni regionali di violazioni di obiettivi di finanza pubblica, di irregolarità contabili, di squilibri strutturali di bilancio e di comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria incidenti sul bilancio dell’ente in misura tale da provocarne il “dissesto economico”, e per altro verso alla volontà di prevedere immediate conseguenze sugli organi in relazione allo stato di accertato dissesto.

Vi è poi una terza fattispecie, che concerne il mancato rispetto del patto di stabilità interno nelle Regioni e negli enti locali, e riproduce da un lato le sanzioni in atto vigenti sulla base della legge finanziaria 2011 (divieto di assunzione di personale, divieto di indebitamento, limite all’assunzione di spese correnti, riduzione dell’indennità di funzione degli amministratori), ma introduce dall’altro misure di ripristino delle condizioni di equilibrio di finanza pubblica non rispettate.

Tutte le fattispecie individuate sono inoltre volte a rafforzare la scelta di introdurre un sistema di trasparenza delle decisioni di entrata e di spesa delle Regioni e degli enti locali: ciò si traduce nel nuovo istituto dell’inventario di fine legislatura e nell’inventario di fine mandato provinciale o comunale, che si configurano come atti delle amministrazioni uscenti, certificati dai propri organi di controllo interno, avente ad oggetto una relazione dettagliata sulle principali attività normative ed amministrative.

Se si passa ai meccanismi premiali, gli enti virtuosi che hanno rispettato il patto di stabilità interno possono, nell’anno successivo a quello di riferimento, ridurre l’obiettivo del patto stesso di un importo determinato con decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze. La virtuosità degli enti è determinata attraverso la valutazione della posizione di ciascun ente rispetto ad un insieme di indicatori economico-strutturali in base a classi demografiche che, secondo la Corte dei conti, si caratterizzano per l’eccessiva ampiezza.

Sono infine previste norme volte a potenziare l’azione di contrasto all’evasione fiscale mediante il coinvolgimento degli unici enti non ancora investiti di tale funzione, le Province, chiamate ad una collaborazione nella gestione organica dei tributi provinciali. La Corte osserva tuttavia che l’azione di contrasto all’evasione è e continuerà anche prossimamente ad essere solo in minima parte rapportabile all’iniziativa degli enti territoriali: cosicché la premialità dovrebbe essere riferita, più che ai risultati delle azioni di contrasto, alla maggiore compliance da parte delle platee dei contribuenti delle singole Regioni.

Luci ed ombre, dunque, sul cammino di un provvedimento volto a rafforzare l’elemento della responsabilità nel nuovo sistema di finanza pubblica: elemento che proprio gli enti territoriali hanno finora trovato non adeguatamente perseguito, e che anche la Corte dei conti – nella relazione esaminata – giudica solo parzialmente efficiente e funzionale, mettendo in guardia nei confronti di quelle che si prospettano debolezze di alcune delle soluzioni individuate.

Camilla Buzzacchi

( Università Milano Bicocca)

Foto | Flickr.it

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