Il punto su apprendistato e competenze regionali

Riprendendo quanto affermato in un precedente post a proposito del riparto tra competenze statali e regionali in tema di formazione professionale, si può concentrare l’attenzione in maniera specifica sulle “tormentate” vicende costituzionali riguardanti i contratti di apprendistato (ex plurimis, v. Corte cost. 28.1.2005, nn. 50 e 51; 7.12.2006, n. 406; 19.12.2006, n. 425; 7.2.2007, n. 21; 6.2.2007, n. 24; 14.5.2010, n. 176; 24.11.2010, n. 334).

Come è noto, l’art. 117, comma 3, Cost. esclude esplicitamente le materie «della istruzione e della formazione professionale» dalla competenza legislativa concorrente tra Stato e Regioni, affidandole alla potestà legislativa residuale di queste ultime (secondo quanto disposto dal comma 4 dello stesso art. 117 Cost.): tuttavia, ciò non toglie che in costanza di un rapporto di lavoro (a prescindere dalla sua natura, eventualmente formativa), il discorso si presenti in termini ben più complessi. Difatti, in tali casi – e soprattutto con riferimento all’apprendistato – subentrano limiti ulteriori al potere regionale: derivanti dalla potestà esclusiva statale in ordine a numerosi profili riguardanti gli istituti contrattuali in genere (tra tutti, si pensi all’«ordinamento civile») e da quella concorrente in materia di «tutela e sicurezza del lavoro».

Le difficoltà presentate dal tipo contrattuale in parola sono riconducibili al fatto che l’apprendistato – normalmente definito come un contratto “a causa mista” – si caratterizza, rispetto al tradizionale contratto di lavoro c.d. standard (vale a dire subordinato ed a tempo indeterminato), per l’indefettibile presenza dell’elemento formativo all’interno dello schema sinallagmatico: fondando, così, una significativa rimodulazione degli obblighi contrattuali corrispettivi. Infatti, a fronte di una retribuzione minore, il datore di lavoro potrà giovarsi di una prestazione lavorativa meno qualificata: gap destinato ad essere colmato dall’attività formativa, che lo stesso datore di lavoro è tenuto ad erogare (o, come si vedrà, a far erogare a soggetti terzi).

Tale particolarità fa sì che l’aspetto formativo, rientrante a pieno titolo nel sinallagma, rischia costantemente una sorta di “attrazione fatale” all’interno dell’«ordinamento civile»: dunque, a discapito della competenza residuale delle Regioni in materia di formazione professionale. Il problema di fondo, allora, diventa quello di stabilire l’esatto ambito di operatività della competenza regionale oppure – molto più ragionevolmente – le modalità di “contemperamento” tra le differenti potestà legislative.

Sin da ora è possibile affermare che, secondo i giudici della Consulta, l’elemento dirimente è da individuare nella natura “interna” ovvero “esterna” all’azienda della formazione. Infatti, nel primo caso, l’attività formativa – in quanto erogata dal datore e dunque concernente i rapporti interprivati tra questo e il prestatore di lavoro – va ricondotta alla competenza esclusiva statale in materia di «ordinamento civile». Invece, nella seconda ipotesi, la formazione – in quanto “pubblica”, vale a dire erogata direttamente da soggetti pubblici, oppure da privati accreditati – è oggetto di competenza residuale regionale, tranne che per la «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni», viceversa, di competenza statale. Però, come si vedrà fra un attimo, tale affermazione non è sufficiente per stabilire una linea di confine netta tra le configgenti potestà legislative in tema di apprendistato. Ciò dipende sia dalla fungibilità reciproca tra le attività formative interne e quelle esterne, sia dalla peculiare tecnica regolativa adottata dal legislatore statale: consistente in un coinvolgimento diretto e costante delle parti sociali nella determinazione di rilevanti aspetti concernenti i profili formativi dei contratti in parola (in ossequio alla c.d. “sussidiarietà orizzontale”).

Preliminarmente, va detto che oggi l’apprendistato si presenta come un genus articolato in tre species, finalizzate, rispettivamente: i) all’espletamento del diritto-dovere di istruzione e formazione (c.d. “qualificante”), disciplinato dall’art. 48, d.lgs. n. 276/2003; ii) al conseguimento di una qualificazione attraverso una formazione sul lavoro e un apprendimento tecnico-professionale: lo stesso art. 49, d.lgs. n. 276/2003, lo definisce «professionalizzante» (infatti, si tratta della fattispecie più vicina al vecchio apprendistato ed al tradizionale tirocinio, in origine regolato dal Codice civile); iii) all’acquisizione di un diploma o per percorsi di alta formazione (c.d. “specializzante”), regolato dall’art. 50, d.lgs. n. 276/2003. Per completezza, bisogna specificare che tra i contratti c.d. formativi sono annoverabili anche altre fattispecie, ancorché di rilievo più circoscritto: si tratta del contratto di inserimento lavorativo (artt. 54-59, d.lgs. n. 276/2003) e, limitatamente per il settore del pubblico impiego, del contratto di formazione e lavoro.

Come si diceva, con riferimento al riparto di competenze legislative, l’apprendistato presenta una maggiore complessità, legata al fatto che l’aspetto formativo integra la stessa fattispecie: connotandone, addirittura, la causa e determinandone, dunque, l’obbligatorietà. Di conseguenza, se la competenza in ordine al tipo contrattuale spetta indubbiamente allo Stato centrale (per la menzionata operatività della riserva statale in materia di «ordinamento civile»), non può dirsi lo stesso per tutto quanto ruota intorno alla formazione (elemento essenziale della fattispecie in parola).

A ciò si aggiunga che le norme che disciplinano tale contratto prescrivono, indifferentemente, un’attività formativa “interna o esterna all’azienda”: vale a dire, ad iniziativa dello stesso datore di lavoro (dunque, privata), oppure pubblica (e quindi regionale). Peraltro, bisognerebbe considerare pure gli importanti profili riguardanti la materia dell’«istruzione», rilevanti soprattutto per il primo e per il terzo tipo di apprendistato: le cui “norme generali” rientrano nella potestà esclusiva statale (art. 117, co. 2, lett. n), Cost.), a differenza degli altri aspetti, riconducibili alla potestà concorrente (art. 117, co. 3, Cost.).

Ma non finisce qui. Il quadro si complica ulteriormente nel momento in cui il legislatore, da un lato, rimette alle Regioni «la regolamentazione dei profili formativi dell’apprendistato», dettando dei generici «principi e criteri direttivi» (art. 48, co. 4, e art. 49, co. 5, d.lgs. n. 276/2003) e, dall’altro lato – nella regolazione dell’apprendistato professionalizzante – prescrive che tale attività debba avvenire addirittura «d’intesa con le associazioni dei datori e prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano regionale» (art. 49, co. 5, d.lgs. n. 276/2003). Senza dire che, per quest’ultimo tipo contrattuale viene stabilito come obbligatorio un rinvio alla contrattazione collettiva «per la determinazione, anche all’interno degli enti bilaterali, delle modalità di erogazione e della articolazione della formazione, esterna e interna alle singole aziende, anche in relazione alla capacità formativa interna rispetto a quella fornita dai soggetti esterni» (art. 49, co. 5, lett. b).

Sul punto, estremamente significative appaiono due modifiche successive alla disciplina dell’apprendistato professionalizzante, tendenti ad un’ulteriore marginalizzazione del livello regionale: o mediante la previsione di una “supplenza” della contrattazione collettiva all’inerzia regolativa regionale (è il caso del comma 5-bis, aggiunto all’art. 49 del d.lgs. n. 276/2003 dalla l. n. 80/2005), oppure tramite l’affidamento “integrale” ai contratti collettivi dei profili formativi dell’apprendistato a formazione “esclusivamente aziendale” (co. 5-ter dell’art. 49, d.lgs. n. 276/2003, aggiunto dalla l. n. 133/2008).

In sostanza, vengono all’attenzione due ordini di difficoltà, che si combinano tra loro: a) il primo, riguardante l’intreccio di competenze legislative, riferito ai diversi aspetti dei contratti di apprendistato; b) il secondo, concernente il rapporto – nonché l’eventuale gerarchia – tra fonti di diversa natura (nella specie, legge – tanto nazionale, quanto regionale – e contrattazione collettiva).

La giurisprudenza costituzionale, sin dal 2005, si è occupata di tali problematiche, cercando – per quanto possibile – di mettere ordine tra le competenze legislative confliggenti e di dettare principi per l’utile composizione di tali istanze. Però, come accennato, la Consulta ha preso atto dell’impossibilità di creare una cesura netta tra le competenze relative ai diversi profili rilevanti nella disciplina dei contratti di apprendistato: affermando, con un’efficace espressione, che in materia sussiste una “concorrenza di competenze”, piuttosto che delle semplici competenze concorrenti. Di conseguenza, ha indicato la necessità di ricorrere a principi di natura diversa – meglio se “codeterminativi” – per la composizione di tali conflitti: di qui il riferimento al principio di leale collaborazione come metodo privilegiato per legiferare in materia di apprendistato. Tale principio (che, progressivamente, sembra aver soppiantato quello di prevalenza, pure indicato dalla Corte nella prima pronuncia in materia, la n. 50/2005: cfr. Corte cost. n. 24/2007) si pone come vincolo tanto al potere legislativo centrale, a protezione di quello regionale; quanto a quello regionale, che deve rispettare le “condizioni” (alcune, peraltro, assai discutibili) imposte dallo Stato circa il necessario coinvolgimento delle parti sociali nel procedimento regolativo.

Cionondimeno, la Corte ha proceduto a delle enunciazioni di principio: le quali, verosimilmente, hanno ispirato anche i provvedimenti legislativi più recenti. In questo senso, ha sì affermato che «la formazione all’interno delle aziende inerisce al rapporto contrattuale, sicché la sua disciplina rientra nell’ordinamento civile», mentre quella pubblica spetta alle Regioni; ma, subito dopo, ha anche specificato che «nella regolamentazione dell’apprendistato né l’una né l’altra appaiono allo stato puro, ossia separate nettamente tra di loro e da altri aspetti dell’istituto», di modo che «occorre […] tenere conto di tali interferenze» (Corte cost. n. 50/2005). Tali osservazioni sono utilizzate dalla Corte a più riprese, come base argomentativa per i successivi giudizi di illegittimità costituzionale su discipline riguardanti l’apprendistato.

Emblematico, infatti, è il caso del comma 5-ter, (aggiunto all’art. 49 del d. lgs. n. 276/2003 dalla l. n. 133/2008), riguardante l’apprendistato professionalizzante “a formazione esclusivamente aziendale”. Con tale intervento – prontamente censurato dalla Consulta con la pronuncia n. 176/2010 – il legislatore, da un lato, prevedeva la possibilità di stipulare un contratto di apprendistato con formazione esclusivamente “interna” (dunque ricadente, secondo il riparto affermato dalla Corte nel 2005, nella potestà esclusiva statale in materia di «ordinamento civile») e, dall’altro, nell’esercitare la sua potestà legislativa, estrometteva completamente le Regioni dalla regolazione dei profili formativi di tale contratto, demandandoli «integralmente» alla contrattazione collettiva.

Alessandro Di Casola

(Università di Napoli Federico II)

Foto | Flickr.it

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