[Sentenze nn. 189 e 190 del 2011] L’istanza cautelare è assorbita e qualcuno (forse) ci lascia le penne

Le sentenze nn. 189 e 190 del 2011 non enunciano principi innovativi. Si segnalano perché, in entrambe, l’annullamento delle leggi regionali impugnate ha comportato l’assorbimento delle istanze di sospensione che il Governo aveva formulato e sulla cui fondatezza la Corte non si esprime. Ciò fa tornare alla mente le note perplessità della dottrina sulla prassi dell’assorbimento di tali istanze; perplessità che, nel caso, almeno a prima vista, sono accresciute da alcune particolarità della vicenda definita con la sentenza n. 190.

La sentenza n. 189 riguardava alcune leggi della Regione Basilicata. In primo luogo, erano censurate norme che consentivano di coprire posizioni dirigenziali, nell’organico regionale, con personale già in servizio, purché laureato, in posizione apicale e con cinque anni di anzianità. In linea con i precedenti, le norme sono annullate perché non delimitano rigorosamente, anche sotto il profilo quantitativo, il ricorso a simili forme di progressione interna, né prevedono procedure di selezione del personale da promuovere. In secondo luogo, si dichiara illegittima, per violazione dell’art. 117, comma secondo, lett. o), Cost., l’equiparazione al lavoro subordinato, a fini previdenziali, del servizio prestato dai dipendenti regionali presso le segreterie particolari degli amministratori regionali.

In questo caso, il Governo (con il ricorso n. 10 del 2011) aveva chiesto la sospensione delle norme del primo gruppo (o meglio: della seconda norma del gruppo, che estendeva agli enti strumentali le previsioni prima applicabili alla sola amministrazione regionale), allegando il rischio di un “danno irreparabile alle finanze pubbliche”.

La sentenza n. 190 è simile alla sentenza n. 266 del 2010. Come nel 2010, sono annullate una legge lombarda e una toscana che autorizzavano, in previsione della stagione venatoria 2010/2011, la cattura di uccelli da usare come richiami vivi, nonostante il parere negativo dell’Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale. In una delle leggi (l. Lombardia n. 16 del 2010), mancava qualsiasi motivazione sui presupposti che avrebbero dovuto permettere un tale piano di cattura, in deroga alla direttiva 2009/147/CE (e ai sensi dell’art. 9 della direttiva stessa). Nell’altra legge (l. Toscana n. 50 del 2010), la motivazione è parsa apodittica: non si spiegava perché, per procurare ai cacciatori i richiami, non era possibile allevare questi ultimi in cattività, invece di catturare esemplari selvatici.

Due osservazioni collaterali. Le valutazioni operate dalla Corte, sopra riassunte, possono essere di qualche interesse per chi studia la motivazione delle leggi e, in particolare, di quelle che, per contenuto, assomigliano a provvedimenti o atti generali. Inoltre, in tema di caccia, esiste ormai un filone di giurisprudenza consolidato, che esplora le varie questioni di compatibilità tra ordinamento UE e ordinamento italiano e, all’interno di questo, tra leggi statali e regionali (si rinvia, anche per ulteriori riferimenti, al commento di Lara Trucco alla sentenza n. 191 del 2011).

Riprendendo il filo principale del discorso, interessa sottolineare che, di entrambe le leggi, il Governo aveva chiesto la sospensione, con argomenti più elaborati di quelli spesi per le norme lucane. Nel ricorso contro la legge lombarda (ricorso n. 116 del 2010), il periculum era descritto come “il rischio di veder vanificati gli effetti di un’eventuale pronunzia di accoglimento del ricorso nel merito che intervenga successivamente alla chiusura della stagione venatoria (31 gennaio)”. Nel ricorso contro la legge toscana (ricorso n. 117 del 2010), argomenti analoghi erano usati in modo più circostanziato. Si precisava che la stagione venatoria toscana sarebbe durata sino al 31 gennaio 2011 e la cattura dei richiami sino al 31 dicembre 2010; quindi, si segnalava, sarebbe stato opportuno un provvedimento anteriore a queste date. L’Avvocatura avvertiva, poi, che già l’annullamento della precedente, analoga legge toscana disposto con la sentenza n. 266 del 2010 era risultato sostanzialmente inutile, perché intervenuto successivamente alla conclusione delle attività di cattura. Il ricorso profilava anche il rischio di procedure di infrazione dinanzi alla Corte di Giustizia.

Bisogna riconoscere che, in entrambe le vicende segnalate, il giudizio è stato rapido. Tenendo conto delle date di deposito di ricorsi e sentenze, per la sentenza n. 189, il procedimento è durato meno di sei mesi (meno di quattro, se si considera l’ultima delle leggi impugnate); per la sentenza n. 190, meno di sette mesi. Si tratta di tempi brevi, anche a paragone della durata media, già di per sé contenuta, dei giudizi in via principale nel 2010 (269 giorni, secondo la Relazione del Presidente della Corte costituzionale).

Eppure, per quanto ridotti, questi tempi sono comunque maggiori di quelli che caratterizzano gli incidenti cautelari dinanzi al giudice amministrativo. Sono anche maggiori di quelli riscontrati nei (non numerosi) casi in cui il giudice costituzionale (invece di dichiarare il non luogo a procedere o l’assorbimento dell’istanza cautelare) si è pronunciato con apposita ordinanza su domande di sospensione a norma del novellato art. 35 della legge n. 87 del 1953. Per l’adozione di tali provvedimenti, sono occorsi meno di due mesi, per l’istanza respinta con l’ordinanza n. 245 del 2006; addirittura una settimana, per l’istanza respinta con l’ordinanza n. 107 del 2010. In quest’ultimo caso, riguardante il cd. decreto salva-liste, i tempi sono stati talmente brevi, che (secondo P.M. Vipiana, La prima pronuncia della Corte costituzionale sul merito di un’istanza di sospensiva delle leggi, nota all’ordinanza ult. cit., nel Forum di Quad. cost.) o si è verificata una violazione dei termini di cui agli artt. 35 e 25 della legge n. 87, oppure la fattispecie ha dimostrato il carattere non cogente di tali termini. Più complessa la stima dei tempi nelle istanze di sospensione cui si riferiscono le ordinanze nn. 116-119 del 2004: tra la decisione e il primo dei ricorsi cui si riferiscono tali ordinanze (ricorso n. 76 del 2003 della Regione Campania: ordinanza n. 116), sono passati più di cinque mesi; rispetto all’ultimo (ricorso del Governo: ordinanza n. 119), poco più di un mese.

Qualche perplessità aggiuntiva sorge esaminando la cronologia della vicenda definita con la sentenza n. 190.

Le due leggi impugnate sono state pubblicate, rispettivamente, il 23 settembre e l’11 ottobre 2010 e sono entrate in vigore il giorno dopo la pubblicazione. I ricorsi sono stati notificati tra il 22 e il 26 novembre 2010 e sono stati depositati il 30 novembre 2010: quando le leggi erano in vigore ormai da settimane, la stagione venatoria aveva già avuto inizio (settembre 2010) e la cattura dei richiami, presumibilmente, era a buon punto.

La sentenza giunge quando la stagione venatoria è conclusa. Chi scrive non sa quale sarebbe stata l’utilità concreta di una sospensione disposta nel mese di dicembre 2010. Forse poca o nessuna: come si è detto, i piani avevano già dispiegato la maggior parte della loro efficacia temporale; sicché molti, o forse tutti, i 5.000 tordi, merli etc. cui si riferiva la legge toscana, e gli oltre 48.000 cui si riferiva quella lombarda, erano stati ormai intrappolati e usati come richiami.

Certo, però, la Corte non chiarisce il punto e non replica, almeno espressamente, agli argomenti addotti (soprattutto nel ricorso n. 117). Sicché, almeno a una prima lettura dei ricorsi e della sentenza, resta il dubbio: il vulnus all’ambiente e al diritto UE non avrebbe potuto essere, se non altro, ridotto? Inoltre, in una prospettiva più ampia, una sospensione tempestiva non avrebbe scoraggiato le regioni dal ripetere in futuro le strategie legislative messe in campo sia per la stagione venatoria 2009/2010, sia per quella 2010/2011? Anche questo profilo era considerato nell’impugnazione della legge toscana, dove si evidenziava “il fondato rischio che, adottando leggi regionali che autorizzino il prelievo in natura dei richiami vivi per periodi limitati (inferiori cioè ai tempi ordinari e fisiologici di proposizione […] del ricorso ex art. 127 della Costituzione e di decisione dello stesso), altre regioni come la Toscana riescano ad eludere le norme costituzionali sopra richiamate”.

Dietro le particolarità del caso, si riaffacciano poi i problemi generali che nascono dalla prassi dell’assorbimento. La prassi, come è noto, consiste nel non adottare sulle istanze di sospensione alcun provvedimento specifico; nel dichiarare, all’interno della pronuncia definitiva, che tali istanze sono assorbite (o che su di esse non v’è luogo a procedere) in virtù, appunto, della conclusione del giudizio; nell’omettere qualsiasi rilievo sulla fondatezza delle istanze e sulle ragioni del loro mancato esame autonomo. Si tratta di una prassi consolidata: la sentenza n. 190 cita alcuni precedenti del 2010 (nel testo consultato online, sono menzionate le sentenze nn. 326 e 10: ma forse si voleva citare la n. 16, non la n. 10), relativi a impugnazioni di leggi regionali. Ma se ne sarebbero potuti menzionare anche altri, relativi pure a impugnazioni di leggi statali, o a conflitti intersoggettivi.

Come la prassi, consolidate sono anche le perplessità della dottrina. Da ultimo, Alfonso Vuolo ha sottolineato che proprio l’estrema efficienza dimostrata dalla Corte con l’ordinanza n. 104 del 2010 rende ancora più difficile capire perché, in quasi tutti gli altri casi, le istanze cautelari sono state ineluttabilmente assorbite nella pronuncia di merito: ciò “in assenza di qualsivoglia motivazione” e, quindi, con processi decisionali opachi (v. Id., Crollo di un altro antico feticcio, nel Forum di Quad. cost.; Id., La tutela cautelare nei giudizi costituzionali, Napoli 2009, 131 ss.; oltre che di quella da ultimo cit., il tema della tutela cautelare è stato oggetto anche di un’altra monografia recente, P.M. Vipiana, Il potere di sospensiva delle leggi nell’ordinamento costituzionale italiano, Padova 2008).

Il punto è ancora più sorprendente, se si considera l’operazione meditatamente realizzata dalla Corte costituzionale, per ricongiungere l’incidente cautelare alla logica di processo di parti che presiede al giudizio in via principale. Come è noto, l’art. 35 della legge n. 87 del 1953 attribuisce al potere di sospensione carattere ufficioso. La Corte costituzionale, tuttavia, si è orientata in altra direzione: già con le ordinanze nn. 116-119 del 2004, e poi con le Norme Integrative del 2008 (art. 21), la Corte si è mostrata incline a subordinare l’esame dei presupposti per la sospensione a un’istanza di parte (v. al riguardo, anche per cenni ad alcune oscillazioni, A. Vuolo, La tutela cautelare, cit., 115 ss.). Tuttavia, quanto più si lega l’incidente cautelare all’iniziativa di parte, tanto meno si giustifica che il destino dell’iniziativa resti affidato a logiche difficili da decifrare: se la parte a ciò legittimata ha presentato una domanda seria, esplicita e circostanziata, altrettanto circostanziata ed esplicita, oltre che tempestiva, dovrebbe essere la risposta.

Per la verità, quand’anche si volesse – e chissà se mai i giudici di Palazzo della Consulta desidereranno – calcare la mano sul carattere officioso della sospensione (ad es., per compensare lo stacco che pare sussistere tra i presupposti di tale misura, ai sensi del cit. art. 35, e il tipo di vizi che possono essere denunciati dalle regioni: v. P. Milazzo, L’impugnativa regionale del “codice dell’ambiente”, nota all’ordinanza n. 245 del 2006, nel Forum di Quad. cost. e in Le Regioni 1/2007, § 6), la trasparenza resterebbe una virtù. Lo sarebbe, anzi, a maggior ragione: come complemento dei più ampi poteri, e delle superiori responsabilità, di cui sarebbero investiti la Corte e il suo Presidente.

Negli anni passati, la dottrina aveva segnalato un modo per prevenire gli inconvenienti posti dalla scarsa leggibilità dell’assorbimento (v. ad es. P. Bianchi, Il conflitto di attribuzioni tra Stato e Regioni, in Aggiornamenti in tema di processo costituzionale (1999-2001), a cura di R. Romboli, Torino 2002, 170 s.): a imitazione del vecchio regolamento di procedura del Consiglio di Stato, e ora dell’art. 55, comma 5, cod. proc. amm., le Norme Integrative potrebbero imporre una pronuncia specifica sull’istanza di sospensione, entro un termine preciso. Forse non è realistico attendersi che questa misura sia adottata oggi, a pochi anni di distanza dall’approvazione delle nuove Norme Integrative. Ma, allora, a  maggior ragione ci si aspetterebbe più attenzione, da parte della Corte e del suo Presidente, nei tempi, nei modi e nelle motivazioni dell’esame di istanze cautelari come quella avanzata con il ricorso n. 117.

Michele Massa

(Università Cattolica di Milano)

Foto | Flickr.it

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3 risposte a [Sentenze nn. 189 e 190 del 2011] L’istanza cautelare è assorbita e qualcuno (forse) ci lascia le penne

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