Il punto su formazione professionale e competenze regionali

A dieci anni, ormai, dalla entrata in vigore della l.cost. n. 3/2001 – che ha significativamente inciso sul riparto di potestà legislativa tra Stato e Regioni nella materia della “formazione professionale” – pare utile “fare il punto” sulla concreta configurazione assunta da tale riparto, principalmente grazie all’opera interpretativa della Corte costituzionale.

Per analizzare il suddetto riparto sul discusso tema della “formazione professionale”, occorre, in ogni caso, prendere le mosse dalla formulazione dell’art. 117, comma 3, Cost., che esclude esplicitamente le materie «della istruzione e della formazione professionale» dalla competenza legislativa concorrente tra Stato e Regioni: demandandole, così, alla potestà legislativa residuale di queste ultime (ai sensi del comma 4 dello stesso art. 117 Cost.).

Tuttavia, ciò non è sufficiente per affermare che le Regioni godono di piena autonomia nella regolazione dei profili attinenti a tali materie: non pochi, infatti, sono i limiti derivanti dal complicato intreccio di (materie e, dunque, di) competenze riferibile all’intera area giuridica riguardante il lavoro. Ne sono dimostrazione le perduranti incertezze interpretative ed applicative che hanno dato luogo, nell’arco di un solo decennio, ad una corposa giurisprudenza costituzionale (ex plurimis, con riferimento particolare alla materia della formazione professionale ed al contratto di apprendistato: v. Corte cost. 28 gennaio 2005 nn. 50 e 51; 7 dicembre 2006 n. 406; 19 dicembre 2006 n. 425; 7 febbraio 2007 n. 21; 6 febbraio 2007 n. 24; 14  maggio 2010 n. 176; 24 novembre 2010 n. 334).

I giudici della Consulta, in più situazioni, hanno dovuto chiaramente rinunciare a creare “compartimenti stagni” di competenze normative, rinviando, per la composizione di tali conflitti, a principi di natura diversa: in primis, quello di “leale collaborazione” tra soggetti – istituzionali e non solo, come si vedrà in riferimento all’apprendistato – o, laddove possibile, a quello di prevalenza (v. Corte cost. n. 50/2005).

Ebbene, per orientarsi nel difficile terreno del riparto di competenze normative in tema di formazione professionale, è imprescindibile operare delle distinzioni preliminari: innanzitutto, tra la formazione nel mercato del lavoro e quella nel rapporto di lavoro, nonchè, relativamente a quest’ultima, tra quella pubblica e privata, oppure interna ed esterna all’azienda. Se, infatti, il discorso appare abbastanza semplice per quanto riguarda la formazione estranea ad uno specifico rapporto di lavoro (anche se ugualmente finalizzata all’acquisizione di una certa professionalità, che deve risultare spendibile in un contesto lavorativo), la situazione si complica non poco nel momento in cui si riferisce l’attività formativa ad un contratto di lavoro già in essere.

Il problema nasce dalle fisiologiche “interferenze” tra le materie indicate dalla norma costituzionale come oggetto del riparto di potestà legislativa: dal momento che – come già detto – il lavoro è riconducibile ad una pluralità di esse, ciascuna soggetta ad una competenza normativa differente, non è possibile enucleare aree (come, nel nostro caso, la formazione professionale) che non interagiscano con altre, fungendo così da veri e propri limiti esterni posti all’autonomia regolativa delle Regioni.

Sennonché, posto che non pare possibile dubitare della natura di “diritto sociale” che la formazione professionale riveste nell’ordinamento italiano (considerato il nesso inscindibile con il diritto al lavoro, tanto più a seguito della necessaria interazione con l’ordinamento dell’Unione europea), non si può, conseguentemente, negare che sull’autonomia regionale pesi la competenza esclusiva statale riferita alla «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale» (art. 117, co. 2, lett. m), Cost.). Ciò sussiste senz’altro in un momento antecedente alla costituzione (del tutto eventuale) di un rapporto di lavoro e riguarda l’essenza dell’offerta formativa regionale, indipendentemente da altri fattori. Dunque, è evidente che questo costituisce il più importante limite della potestà regionale, quantomeno in riferimento alla “quantità” (e, perché no, alla necessaria “varietà”) dei piani formativi che le Regioni sono tenute ad adottare.

Discorso diverso, e ben più complesso, va effettuato in ordine alla formazione professionale all’interno del rapporto di lavoro: in presenza di un contratto di lavoro, subentrano limiti ulteriori al potere regionale, derivanti dalla potestà esclusiva statale in ordine a numerosi profili riguardanti gli istituti contrattuali in genere (tra tutti, si pensi all’«ordinamento civile») e da quella concorrente in materia di «tutela e sicurezza del lavoro».

Come si è anticipato, la giurisprudenza costituzionale, sin dal 2005, si è occupata di tali problematiche, cercando – per quanto possibile – di mettere ordine tra le competenze legislative confliggenti e di dettare principi per l’utile composizione di tali istanze. Ciononostante, si è dovuto prendere atto dell’impossibilità di creare una cesura netta tra le competenze relative ai diversi profili rilevanti (soprattutto nella disciplina dei contratti di apprendistato): tanto che la Corte, con un’efficace espressione, ha affermato che in materia sussiste una “concorrenza di competenze”, piuttosto che delle semplici competenze concorrenti. Di qui la necessità di ricorrere ai sopra menzionati metodi – di natura “codeterminativa” – per la risoluzione di tale tipo di conflitti (ex plurimis, v. Corte cost. n. 50/2005; sul punto, con riferimento alla necessità di trovare un’intesa tra i vari soggetti coinvolti, cfr. Corte cost. n. 24/2007).

Cionondimeno, sia pure in relazione al tema dell’apprendistato (oggetto di un apposito post, a cui si rinvia), la Corte ha proceduto a delle importanti enunciazioni di principio, di fatto riferibili alla generalità dei contratti di lavoro: in questo senso, ha affermato che «la formazione all’interno delle aziende inerisce al rapporto contrattuale, sicché la sua disciplina rientra nell’ordinamento civile», mentre quella pubblica spetta alle Regioni. Da notare che, subito dopo, i Giudici hanno inteso specificare che «nella regolamentazione dell’apprendistato [ndr. la cui disciplina costituiva oggetto del giudizio in parola] né l’una né l’altra appaiono allo stato puro, ossia separate nettamente tra di loro e da altri aspetti dell’istituto”, di modo che “occorre […] tenere conto di tali interferenze”» (v. Corte cost. n. 50/2005).

In tali osservazioni è da rinvenirsi il leit motiv dei numerosi giudizi di illegittimità costituzionale che si sono susseguiti: di fatto, riguardanti la disciplina dell’apprendistato, ma – in relazione a questo specifico aspetto – estensibili in via generale al più generale tema del riparto di competenze legislative in tema di formazione professionale.

Il punto centrale, infatti, è quello riguardante il discrimen tra la potestà legislativa statale e quella regionale, nella circostanza in cui la formazione professionale sia correlata ad un contratto di lavoro: in sostanza, si tratta di capire dove termina la competenza statale in materia di «ordinamento civile» – dunque, attinente agli aspetti legati al contratto di lavoro – per fare spazio a quella regionale, specificamente riferita alla «formazione professionale». Pur dicendo sin d’ora che – a nostro avviso – il discorso dovrebbe tenere conto anche del diverso “titolo” per il quale la formazione entra in relazione con il contratto di lavoro (ad es., cfr. la differenza tra il rapporto di lavoro standard e l’apprendistato, nel quale l’aspetto formativo integra la struttura causale del rapporto) e non solo del dato meramente “fattuale”, concernente la natura “interna” o “esterna” della formazione, non si può comunque negare l’esistenza e l’efficacia di tale, primo, criterio discretivo.

Sicché, ad opinione della Consulta, nel primo caso l’attività formativa – in quanto erogata dal datore e dunque concernente i rapporti interprivati tra questo e il prestatore di lavoro – va ricondotta alla competenza esclusiva statale in materia di “ordinamento civile”. Invece, nella seconda ipotesi, la formazione – in quanto “pubblica”, vale a dire erogata direttamente da soggetti pubblici, oppure da privati accreditati – è oggetto di competenza residuale regionale, tranne che per la «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni», viceversa, di competenza statale. Tuttavia, tale criterio, sebbene risolutivo in concreto, appare viziato da un eccessivo grado di “empirismo” (e d’altronde, non a caso, la Consulta ha immediatamente effettuato quell’importante specificazione, prima riportata, concernente i contratti apprendistato), rilevante soprattutto nei casi in cui è facoltà dello stesso datore di lavoro ricorrere ad una modalità “interna” o “esterna” di formazione.

In sostanza, assolutizzando tale modus operandi, il riparto di competenze legislative viene fatto dipendere non da una chiara ripartizione “a monte”, bensì da concrete modalità organizzative, spesso di rilevanza meramente interna allo stesso rapporto: si tratta, fondamentalmente, di quanto accaduto con la l. 133/2008 (concernente l’aggiunta del comma 5-ter all’art. 49, d.lgs. n. 276/2003). In quel caso, ritenuto parzialmente incostituzionale dalla Consulta (v. Corte cost. n. 176/2010), il legislatore statale ha inteso lanciare un assist ai datori di lavoro, in funzione dell’obiettivo di escludere la competenza regionale in tema di formazione professionale. In pratica, prevedendo per via legislativa l’ipotesi di un contratto di apprendistato “a formazione esclusivamente aziendale”, i datori di lavoro, scegliendo di avvalersi di tale forma contrattuale (piuttosto che del classico apprendistato professionalizzante, a formazione “mista”) potevano agevolmente by-passare la “farraginosa” competenza regionale, in ragione della rilevanza esclusivamente interna dell’attività formativa.

Alessandro Di Casola

(Università di Napoli Federico II)

Foto | Flickr.it

Annunci
Questa voce è stata pubblicata in Giurisprudenza costituzionale francese, Il punto su... e contrassegnata con , , . Contrassegna il permalink.

5 risposte a Il punto su formazione professionale e competenze regionali

  1. stop going bald ha detto:

    Howdy! I know this is kinda off topic nevertheless I’d figured I’d ask.

    Would you be interested in exchanging links or maybe guest authoring a blog
    post or vice-versa? My website covers a lot of the same subjects as yours and I feel we could
    greatly benefit from each other. If you’re interested feel free to
    send me an email. I look forward to hearing from you! Fantastic blog by the way!

  2. Chemist Direct ha detto:

    I got this site from my buddy who informed me concerning this web page and now this time I am browsing this web page and reading very informative articles
    at this place.

  3. porn ha detto:

    Hi, its pleasant paragraph about media print, we all understand media is a
    enormous source of information.

  4. türk porno ha detto:

    I’m really loving the theme/design of your web site. Do you ever
    run into any internet browser compatibility issues? A few
    of my blog visitors have complained about my website
    not operating correctly in Explorer but looks great
    in Firefox. Do you have any suggestions to help fix this problem?

  5. Pingback: Robert Butchike

I commenti sono chiusi.