[Ricorsi nn. 38 e 39 del 2011] Protezione civile: lo Stato decide, la regione paga

Un caso di “federalismo fiscale alla rovescia. Così, nel ricorso della Regione Liguria n. 38 del 2011 (in GU n. 23 del 2011), sono bollate le nuove norme che vorrebbero porre a carico delle regioni il costo degli interventi di protezione civile nei rispettivi territori, lasciando immutata la competenza dell’autorità centrale a decidere ed eseguire tali interventi. Il ricorso è scritto con uno stile brillante, in cui l’ironia mette nella giusta luce gli aspetti paradossali delle pretese dello Stato. Le stesse norme sono anche impugnate dalla Regione Basilicata (ricorso n. 39 del 2011, nella stessa GU).

Oggetto delle censure è una disposizione (art. 2, comma 2-quater) aggiunta in sede di conversione al cd. decreto mille-proroghe (d.l. n. 225 del 2010, conv. in l. n. 10 del 2011); disposizione che a sua volta introduce i nuovi commi 5-quater e quinquies all’art. 5 della legge n. 225 del 1992.

Il comma 5-quater sembra una norma innocua, meramente facoltizzante: in caso di calamità, se le risorse regionali già disponibili non bastano a sostenere gli interventi d’emergenza, il presidente della regione può disporre aumenti di tributi, addizionali, aliquote etc. (l’imposta sulla benzina può addirittura essere aumentata oltre la misura massima normalmente consentita). Ma il comma 5-quinquies subordina un eventuale intervento finanziario dello Stato alla condizione che le entrate regionali aggiuntive così attivate non si rivelino sufficienti o che, in alternativa, si ravvisi la “rilevanza nazionale” dell’emergenza. Questo è il punto: in linea di principio, il costo degli interventi viene a gravare sulle regioni, che dovrebbero farvi fronte con mezzi ordinari o straordinari; lo Stato interverrebbe solo sussidiariamente, o se ritenesse di avere un interesse politico in tal senso. Su quest’ultimo profilo insiste anche il ricorso lucano: il concetto della “rilevanza nazionale” è assolutamente generico; eppure da esso viene a dipendere il vincolo di solidarietà tra la nazione e le popolazioni colpite da calamità talmente vaste o gravi, da richiedere misure straordinarie.

Il concorso, nient’affatto spontaneo, delle regioni al finanziamento degli interventi di protezione civile è una novità, secondo il ricorso ligure.

Fino ad ora, spiega il ricorso, era del tutto ovvio che lo Stato, avendo la competenza integrale per gli interventi d’emergenza (dal riconoscimento dell’emergenza, sino alla realizzazione degli interventi), si dovesse anche fare carico delle relative spese, mediante il Fondo nazionale previsto dall’art. 19 della legge n. 225 del 1992. L’inserimento della protezione civile tra le materie di competenza concorrente, a norma della l.c. n. 3 del 2001, ha sì mutato il quadro costituzionale: i poteri statali “possono ormai giustificarsi solo in forza della ‘chiamata in sussidiarietà’, con la conseguenza che l’intera loro gestione deve ritenersi soggetta al principio di leale collaborazione”. Tuttavia, prosegue il ricorso, il sistema della protezione civile non ha subito grandi cambiamenti. Anzi, la stessa giurisprudenza costituzionale (sentt. nn. 82 e 284 del 2006) ha confermato la titolarità esclusivamente statale delle relative potestà, escludendo “che il riconoscimento di poteri straordinari e derogatori della legislazione vigente possa avvenire da parte di una legge regionale”.

Se dunque è dallo Stato che provengono gli interventi di emergenza, dallo Stato dovrebbero provenire anche i finanziamenti.

Al contrario, le norme contestate “mantengono allo Stato tutte le sue competenze ma, bizzarramente, vorrebbero invece porre il costo degli interventi a carico della regione o delle regioni colpite, illegittimamente spezzando il nesso tra risorse e funzioni”. Che l’intento sia proprio questo è reso ancora più chiaro da una bozza di atto di indirizzo della Presidenza del Consiglio dei ministri. Come si legge in questo documento, i provvedimenti di attivazione delle risorse aggiuntive dovrebbero costituire “un vero e proprio onere, e non piuttosto una mera facoltà lasciata alla libera iniziativa discrezionale della regione”. Il Fondo nazionale diventa, dunque, uno strumento residuale e integrativo. “La bizzarria della situazione” – chiosa la Regione Liguria – “è accentuata dalla nuova disposizione inserita nell’art. 5, comma 2, legge n. 225/1992, ad opera dell’art. 2, comma 2-quinquies, decreto-legge n. 225/2010: ‘Le ordinanze sono emanate di concerto, relativamente agli aspetti di carattere finanziario, con il Ministro dell’economia e delle finanze’. Gli interventi devono essere pagati dalla regione ma le ordinanze vanno assunte di concerto con il Ministro dell’economia!”.

Da tutto questo deriva la violazione degli artt. 117, 118 e 119 Cost. (non è proprio questo uno dei casi in cui l’art. 119, comma quinto, Cost. autorizzerebbe finanziamenti speciali dello Stato?), nonché dell’autonomia statutaria regionale (sotto il profilo della determinazione dell’organo competente a disporre aumenti tributari). In subordine, la violazione andrebbe almeno ravvisata nella mancanza di concertazione con le regioni quanto alla decisione di riconoscere agli interventi emergenziali la rilevanza nazionale, così consentendo di attingere direttamente al Fondo nazionale.

Oltre alle disposizione del Titolo V, la Regione Liguria invoca come parametro l’art. 77 Cost. Le disposizioni contestate sono estranee rispetto al contenuto originario del decreto-legge e non sono sorrette da alcuna ragione oggettiva di urgenza. È vero che esse sono state introdotte in sede di conversione. Ma, osserva il ricorso, “la legge di conversione ha contenuto tipico e vincolato, consistente appunto nella conversione di un determinato decreto-legge. Essa non può essere utilizzata come un contenitore idoneo a trasportare qualunque disposizione di cui si voglia agevolare l’iter, sottraendola all’ordinaria procedura legislativa”. E le regioni sono legittimate a denunciare questo genere di incostituzionalità, “sia perché [emanando un decreto-legge] lo Stato vincola le regioni e rende deteriore la loro posizione utilizzando uno strumento improprio, che la Costituzione ammette per esigenze del tutto diverse, sia perché l’approvazione di una nuova disciplina ‘a regime’ attraverso la corsia accelerata della legge di conversione pregiudica la possibilità per le regioni di far presenti le loro esigenze nel procedimento legislativo”.

A tale ultimo riguardo, tuttavia, si potrebbe forse ricordare che la sent. n. 355 del 2010 (in un caso cui erano estranee questioni di competenza legislativa), da un lato, ha ribadito il particolare statuto giuridico della legge di conversione e l’intima connessione di questa con il decreto-legge. Dall’altro, però, ha distinto i contenuti della legge di conversione: “la valutazione in termini di necessità e di urgenza deve essere indirettamente effettuata per quelle norme, aggiunte dalla legge di conversione del decreto-legge, che non siano del tutto estranee rispetto al contenuto della decretazione d’urgenza”; una tale valutazione non è invece richiesta per le norme completamente eterogenee rispetto al contenuto del decreto-legge, riconducibili alla sola, autonoma volontà parlamentare. Se si volesse applicare la massima al caso odierno, e se si condividesse l’apprezzamento della regione circa l’eterogeneità tra il decreto-legge e le norme censurate, si dovrebbe forse concludere che tali norme non richiedono presupposti di necessità e urgenza.

Michele Massa

(Università Cattolica di Milano)

Foto | Flickr.it

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Una risposta a [Ricorsi nn. 38 e 39 del 2011] Protezione civile: lo Stato decide, la regione paga

  1. Michele Massa ha detto:

    Segnalo che si allunga la lista dei ricorsi su questo argomento. Nella GU n. 25, con i nn. 40-42, sono pubblicati quelli di Puglia, Marche e Abruzzo. Nella GU n. 26, con il n. 43, quello della Toscana.

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