[Corte dei conti, 2011] Audizione sullo schema di d.lgs. n. 339 recante disposizioni per l’attuazione dell’art. 2, co. 2, lett. h), l. n. 42/2009

In data 17 maggio 2011 il Presidente della Corte dei conti ha presentato la valutazione della Corte stessa sullo schema di decreto legislativo, attuativo della l. n. 42/2009, in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro enti ed organismi alla Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale: tale armonizzazione rappresenta infatti un’innovazione ordinamentale della contabilità pubblica funzionale al processo di coordinamento della finanza pubblica, e destinata a determinare significativi effetti sugli assetti organizzativi e sugli schemi operativi degli enti interessati.

E ciò viene ribadito in quanto si osserva come, in realtà, nell’intenso dibattito sul federalismo fiscale sia rimasto in ombra proprio il tema dell’armonizzazione dei principi contabili e degli schemi di bilancio, probabilmente ritenuto di rilevanza puramente tecnica: al contrario, quello dell’armonizzazione è uno snodo essenziale per il concreto avvio ed il consolidamento del tanto invocato “federalismo fiscale”.

La Corte dei conti segnala anzitutto che il processo di armonizzazione non è affatto una novità della recente riforma della contabilità e della finanza pubblica, ma si inquadra piuttosto nella permanente esigenza di “normalizzazione dei conti pubblici” più volte ribadita dal legislatore, sin dalla riforma contabile generale del 1978. Nell’arco di oltre un trentennio vari tentativi sono stati effettuati in tal senso, ma in realtà con scarso successo; tuttavia, l’impostazione originaria appare confermata dalla Legge di contabilità e finanza pubblica n. 196 del 2009; e si può ritenere che in un contesto ormai molto diverso, perché segnato da un lato dal sempre più incisivo sviluppo dell’integrazione europea, dall’altro dalla progressiva attuazione del federalismo fiscale, il principio dell’armonizzazione dei sistemi contabili e dei bilanci pubblici, si presenta più che mai valido ed attuale, e si inserisce a pieno titolo tra le linee portanti della riforma, le cui disposizioni sono qualificate come “princìpi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’articolo 117 della Costituzione e sono finalizzate alla tutela dell’unità economica della Repubblica italiana, ai sensi dell’articolo 120, secondo comma, della Costituzione” (art. 1, co. 4, l. n. 196/2009).

Tale impostazione trova ulteriore conforto nell’art. 42 della medesima disciplina, novellato dalla recente l. n. 39 del 2011 di adeguamento della disciplina contabile alla nuova governance europea: nel rivedere la delega, non più destinata all’introduzione del bilancio di sola cassa, ma al riordino della gestione e al potenziamento del bilancio di cassa, nell’ambito del sistema del doppio bilancio, competenza e cassa, che caratterizza il nostro Paese, il legislatore ha disposto, tra l’altro, la graduale estensione del sistema alle altre amministrazioni pubbliche, anche in coerenza con l’armonizzazione dei sistemi contabili.

La Corte dei conti segnala che tale complessa operazione presenta obiettive difficoltà, soprattutto con riferimento al comparto regionale, in cui – nonostante il modello tendenzialmente uniforme delineato con i decreti legislativi n. 76 del 2000 recante Principi fondamentali e norme di coordinamento in materia di bilancio e di contabilita’ delle regioni e n. 170 del 2006 di Ricognizione dei principi fondamentali in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici – sono presenti sistemi contabili variamente articolati. Benché i decreti richiamati avessero già previsto espressamente una struttura di bilancio parzialmente allineata con i principi di riforma del bilancio dello Stato, la possibilità, in relazione alle differenti realtà istituzionali, di scegliere tra una struttura del bilancio ispirata ad una logica programmatoria e una struttura fondata su una logica di tipo organizzatorio ha consentito di effettuare scelte regionali differenziate, più rispondenti alle esigenza conoscitive di ciascuna Regione e meno alle esigenze di normalizzazione.

Passando alla valutazione dello schema di provvedimento in esame, la Corte dei conti ritiene che forse più di quanto si riscontra negli altri concomitanti decreti delegati già approvati od in corso di definizione, il tratto caratterizzante consista nell’elevazione a livello normativo di principi e criteri generali, da specificare sul piano della concreta applicazione con successivi provvedimenti. Lo schema di decreto è infatti finalizzato a stabilire la cornice complessiva di riferimento dei principi contabili generali per Regioni, Province autonome ed enti locali (titolo I), nonché per il settore sanitario (titolo II).

In particolare la Corte dà risalto, tra i principi generali, per effetti e rilevanza, a quello relativo alla competenza finanziaria, strumento innovativo cruciale per la stessa credibilità dei conti degli enti territoriali e per la salvaguardia dei loro equilibri di bilancio nel tempo. Si osserva che si tratta di un criterio – oggi solo in parte operante nell’ambito della contabilità regionale – che, ove coerentemente recepito, potrebbe migliorare la rappresentatività dei documenti contabili dell’intera platea di Regioni, Province e Comuni, necessaria anche per garantire l’attuazione del Patto di stabilità interno.

Si evidenzia altresì come tale principio di competenza finanziaria mal si concilia, però, con la nozione di competenza giuridica che resta alla base della l. n. 196/2009: su tale problematica va posta una  particolare attenzione, perché al fine di consentire il consolidamento e il monitoraggio dei conti pubblici e la raccordabilità con il sistema dei conti nazionali, potrebbe svolgere un importante ruolo l’effettiva adozione di un comune piano dei conti integrato omogeneo con quello previsto dalla l. n. 196/2009 per le amministrazioni diverse da Regioni ed enti territoriali.

Anche la prescrizione della graduale estensione del bilancio di sola cassa alle amministrazioni territoriali pare incompatibile con l’intervenuta conferma, ad opera della l. n. 39/2011 di adeguamento della riforma contabile ai nuovi vincoli europei, del doppio bilancio, di competenza e di cassa: quest’ultimo è evidentemente da potenziare, ma la previsione dello schema di decreto deve intendersi caducata. La Corte osserva che l’estensione del doppio bilancio al comparto degli Enti locali comporterà  significativi problemi in ordine sia al processo di programmazione della spesa sia, in particolare, agli assetti organizzativi e agli schemi operativi, nonché un rilevante impatto sui rispettivi sistemi informativi.

Ancora, si segnala che il processo di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni e degli enti locali, nel rispetto della loro autonomia sancita a livello costituzionale, deve tener conto del parallelo iter previsto per le altre amministrazioni pubbliche, la cui delega, originariamente prevista entro il 2010 e prorogata al maggio 2011, non è stata ancora esercitata. La Corte non può non ribadire che il funzionamento ordinato dei meccanismi di coordinamento richiede, infatti, l’uniformità dei sistemi contabili di tutti i livelli di governo, e in tal senso va la previsione che il Comitato per i principi contabili istituito dalla l. n. 196/2009 agisca in reciproco raccordo con la Commissione paritetica per il federalismo fiscale con lo scambio di tutte le risultanze relative alla armonizzazione dei bilanci pubblici.

La Corte dei conti conclude il suo esame esaltando il fatto che il decreto in esame – dopo i reiterati tentativi esperiti con scarso successo nell’ultimo decennio – costituisca l’occasione per avviare una effettiva armonizzazione dei bilanci delle Regioni e degli enti locali e, più in generale, una convergenza con l’impostazione del bilancio dello Stato.

Camilla Buzzacchi

(Università di Milano Bicocca)

Foto | Flickr.it

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