Il regionalismo visto da Mario Rusciano

Nell’ambito del ciclo d’incontri con autorevoli giuristi sul tema del regionalismo, pubblichiamo, questa settimana, un’intervista al Prof. Mario Rusciano, Ordinario di Diritto del lavoro nella Facoltà di Giurisprudenza e Presidente del Polo delle Scienze Umane e Sociali dell’Università degli studi di Napoli Federico II.

 Professore, si può sostenere che la cultura dell’autonomia, e in particolare dell’autonomia regionale, si sia veramente affermata tra gli studiosi, tra i protagonisti della politica e nell’opinione pubblica del nostro Paese?

Quando in Italia si parla di “cultura istituzionale”, è difficile disconoscerne, in generale, la scarsa diffusione e capirne i molteplici significati. Con specifico riguardo all’autonomia regionale, poi, in aggiunta occorre pure operare talune distinzioni. Non solo concettuali, ma anche geografiche e per fasce sociali.

(a) Così, ad esempio, non avrei dubbi ad affermare che, tra gli “studiosi”, l’autonomia regionale costituisca una realtà acquisita, e indiscussa, della struttura di governo della cosa pubblica. Se mai, per essi, il problema maggiore è quello di pervenire ad una interpretazione, se non pacifica almeno compiuta ed efficace, delle disposizioni, non sempre chiare, del titolo V della Costituzione, riguardanti la distribuzione della competenza legislativa tra lo Stato e le Regioni.

Nel diritto del lavoro tale problema è quanto mai avvertito, giacché non sempre appare facile operare un preciso “regolamento di confini” tra le “materie” che attengono alla struttura del contratto di lavoro – ascrivibili, come tali, all’“ordinamento civile” – e, dunque, di esclusiva competenza del potere legislativo statale; e le materie riguardanti la “tutela e sicurezza del lavoro”, genericamente riferibili al modo di operare, in concreto, degli organi e dei meccanismi necessari a garantire un equilibrato funzionamento del mercato del lavoro (dagli apparati amministrativi per l’accesso al lavoro al controllo della sicurezza nei luoghi di lavoro), oltre che le politiche della istruzione e della formazione professionale, espressamente riservate alla competenza c. d. residuale delle Regioni.

(b) La cultura dell’autonomia regionale sembra già sbiadirsi tra i “protagonisti della politica”. Per costoro, infatti, sembra che l’ente regionale venga vissuto più come gradino intermedio (tra il comune, o la provincia, e lo Stato) della personale “carriera” politica, che come strumento di autonoma organizzazione della convivenza civile ad opera di una comunità territorialmente delimitata. A questo proposito, però, certamente rilevante è la distinzione geografica tra Nord e Sud del paese; e se ne possono anche facilmente intuire le ragioni, se si pensa che “il senso dell’istituzione”, nel Mezzogiorno, riesce a penetrare tra la c. d. “gente comune” con maggiori difficoltà. La grande criticità del contesto politico ed economico-sociale condiziona molto, infatti, il rapporto tra i cittadini ed i poteri pubblici. Questi ultimi poi, come si sa, vengono continuamente insidiati dai tentativi di invasione da parte della politica. Se ciò è vero per tutta l’Italia, è ancora più vero per il Sud: dove la “politica” (in senso lato) finisce con l’essere, in modo diretto o indiretto, il più grosso “datore di lavoro”. Si potrebbe allora anche pensare che, tra i protagonisti della politica, la cultura dell’autonomia regionale venga vissuta in maniera distorta e, a volte, addirittura perversa (si pensi agli enormi problemi suscitati, sul piano regionale, dall’organizzazione e dai costi dei servizi pubblici, in primis la sanità). Su questo fronte, i politici hanno una posizione contraddittoria: per un verso, si servono della Regione, magari dicendo di volerne conservare e valorizzare le tradizioni più o meno antiche; per un altro verso, non sembrano rendersi conto che Regioni troppo piccole o poco popolate (come alcune delle Regioni italiane) difficilmente riescono ad entrare nella coscienza collettiva come entità istituzionali provviste della necessaria autorevolezza e credibilità. Se in Italia si superasse la ripartizione accolta negli anni ’70 sulla base di vecchie delimitazioni geografico-territoriali, e si creassero quattro o cinque macroregioni, l’efficacia delle politiche pubbliche sarebbe probabilmente più sicura e, di conseguenza, più dinamica sarebbe la crescita economica e, con essa, il mercato del lavoro.

(c) Infine, riferita alla “opinione pubblica” – vale a dire a quell’insieme di orientamenti intorno al potere pubblico più diffusi tra i “cittadini comuni” – mi pare che la “cultura dell’autonomia regionale” si ponga come speculare rispetto a quella dei “protagonisti della politica”, sopra richiamata. Se per “cultura” si intende la capacità degli individui di ispirare i propri comportamenti e le proprie relazioni ad un determinato sistema di valori socialmente accettato, l’ente Regione ancora non viene veramente percepito come il luogo della comunanza, della sintesi e della rappresentanza dei loro interessi. O, se si vuole, come il luogo più vicino ai cittadini per l’esercizio della loro sovranità nella determinazione delle regole di organizzazione della vita civile. Certamente anche qui rileva la differenza tra Nord e Sud, maggiore essendo al Nord la efficienza dei servizi pubblici e, dunque, anche la coesione sociale. Del resto, non va dimenticato che l’esperienza ormai quarantennale del sistema regionale non si può dire esaltante, soprattutto nel Mezzogiorno. Ma è prevedibile una evoluzione positiva di questo processo culturale, grazie anche ai confronti sempre più frequenti, cui le Regioni sono soggette rispetto all’Unione Europea.

Che consigli darebbe, quanto ai temi da approfondire e al metodo da adottare, a chi, oggi, volesse avvicinarsi allo studio del regionalismo in Italia, della sua teoria e delle sue applicazioni?

Penso che, nelle moderne società complesse, sempre più il giurista debba adottare, nelle sue analisi, il metodo interdisciplinare; deve cioè tener conto, nella produzione e nella interpretazione delle regole, degli aspetti storici e politici, economici e sociali (e, non di rado, persino antropologici) dei fenomeni sociali. Per la verità, nel diritto del lavoro, l’adozione di tale metodo è un dato acquisito da tempo. Ma il metodo medesimo si è rapidamente esteso a tutti i rami del diritto, anche qui sotto l’influenza dell’ordinamento dell’Unione Europea e della comparazione giuridica. E così, oggi come oggi, lo studio del regionalismo difficilmente potrebbe fare a meno di tale metodologia.

La teoria del regionalismo – ovviamente con le sue applicazioni – non può che essere ricostruita partendo dalle prassi sociali e dai processi economici dei vari territori, che del resto sono alla base dello stesso concetto di autonomia regionale, e delle esigenze reali che, nel tempo, ne hanno progressivamente accentuato la rilevanza.

Circa i temi da approfondire, suggerirei anzitutto di riaccendere l’attenzione sui criteri più adatti a stabilire, con maggiore precisione, il “riparto di competenze” tra Stato e Regioni. Un problema di fondo, questo, che non a caso continua a suscitare non poche perplessità, date le difficoltà che si incontrano nella concreta applicazione delle regole in materia. Non meno importante, in stretta connessione con il riparto di competenze, mi pare l’approfondimento della problematica legata al “principio di sussidiarietà”, posto dall’ordinamento a garanzia del sicuro soddisfacimento dei bisogni essenziali della collettività, da parte dei pubblici poteri, che a tali bisogni devono comunque provvedere, al di là del rimpallo di competenza tra i poteri centrali e i poteri locali.

Venendo ai contenuti più dettagliati delle politiche regionali, grande importanza mi pare che si debba attribuire, oltre che alle politiche del lavoro e alle politiche del welfare, alle politiche del territorio, del paesaggio e dell’ambiente: che, soprattutto nel Mezzogiorno, sono un potente propellente di sviluppo economico e occupazionale.

Nella letteratura italiana e internazionale su autonomia, regionalismo e concetti affini, quali sono i classici la cui lettura lei ritiene fondamentale per chi voglia avvicinarsi allo studio del regionalismo?

Ferme restando le indicazioni di metodo, appena fornite nel rispondere alla seconda domanda, e circoscrivendo questa mia ultima risposta, per ragioni di “riparto di competenza” (è proprio il caso di dirlo!) – naturalmente intesa, in questo caso, come competenza “scientifica” – alla letteratura giuslavoristica, non è possibile, in realtà, rinvenire “classici” in materia di regionalismo. Ciò in quanto la relativa dottrina ha rivolto attenzione alle questioni di “diritto regionale del lavoro” soltanto in tempi recenti, a seguito, appunto, dell’entrata in vigore, nel 2001, della riforma del Titolo V della parte seconda della Costituzione. In precedenza, questo settore dell’ordinamento è rimasto quasi del tutto inesplorato.

Una dottrina, dunque, “giovane”, concentrata negli ultimi dieci anni: per cui la stessa teorizzazione del “diritto regionale del lavoro” deve ritenersi non compiuta, bensì ancora in fase di elaborazione. Come punto di partenza, benché appunto prossimo, di tale riflessione, non può che essere ricordato il numero monografico 3 del 2001 della Rivista “Lavoro e diritto”, dedicato appunto a “Federalismo e diritti del lavoro”, che raccolse – con grande tempestività, per iniziativa in particolare dei colleghi ed amici Umberto Romagnoli, Guido Balandi e Luigi Mariucci – i contributi di numerosi, autorevoli giuslavoristi, chiamati a confrontarsi sul tema, quando il testo della riforma non era neppure stato ancora approvato in via definitiva.

Da lì, ha preso il via una nutrita elaborazione dottrinale, ascrivibile in particolare a due Scuole accademico-scientifiche, quella bolognese e quella napoletana. Con riferimento a quest’ultima – mi sarà perdonata l’autocitazione – vorrei segnalare gli studi dei miei allievi che si sono dedicati, in maniera particolare, alla ricerca in materia: Lorenzo Zoppoli e Anna Trojsi.

Da quanto detto deriva, come ovvia conseguenza, che punto di riferimento, anche per il giuslavorista che studi queste tematiche, rimangono i classici della dottrina giuspubblicistica sul regionalismo. E qui, l’elenco sarebbe certo non breve. Mi limito a citare alcuni dei più significativi autori di ieri e di oggi, pur rischiando qualche involontaria omissione: Sergio Bartole, Giorgio Berti, Roberto Bin, Vezio Crisafulli, Antonello D’Atena, Giandomenico Falcon, Temistocle Martines, Livio Paladin, Giorgio Pastori, Antonio Ruggeri, Michele Scudiero.

Anna Trojsi

(Università “Magna Graecia” di Catanzaro)

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