[D.lgs. n. 68 del 2011] Il “federalismo fiscale regionale” inizia a prendere forma

Nella Gazzetta Ufficiale n. 109 del giorno 12 u.s., è stato pubblicato il decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68, sul cd. federalismo fiscale regionale.

È uno dei decreti più importanti – nonché, sinora, il più voluminoso – tra quelli emanati in attuazione della legge n. 42 del 2009 (per informazioni sugli atti già emanati e in corso di emanazione, v. il sito del Ministero per le riforme; si segnala, tra l’altro, l’approvazione definitiva del decreto sugli interventi speciali). Oltre che in merito all’autonomia di entrata delle regioni ordinarie (Capo I), il d.lgs. n. 68 del 2011 dispone anche sull’ autonomia di entrata delle province (Capo II) e delle città metropolitane (Capo III), nonché su fabbisogni e costi standard per il settore sanitario (Capo IV); prevede inoltre l’istituzione della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica (Capo V; il Capo VI è dedicato a norme finali e abrogazioni).

Il sistema delineato dal decreto entrerà a regime nel 2013 e, per la definizione precisa del suo funzionamento, occorrerà l’adozione ancora di un gran numero di atti normativi: perlopiù decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, da adottare previo parere o intesa della Conferenza Stato-Regioni (e talora anche previo parere delle commissioni parlamentari).

Qui si descrivono per sommi capi alcuni contenuti del d.lgs. n. 68 del 2011, limitando l’attenzione al sistema a regime.

Le entrate principali delle regioni (artt. 1 ss.) dovrebbero essere:

1) l’addizionale IRPEF. La disciplina dell’addizionale, compresa la misura dell’aliquota, sarà contenuta in un futuro d.P.C.m. (art. 2, co. 1). L’aliquota così determinata potrà poi essere aumentata dalle regioni (art. 6, co. 1): fino a un massimo di 0,5% nel 2013; di 1,1% nel 2014; di 2,1% nel 2015. Se però la maggiorazione supererà lo 0,5%, per la parte eccedente essa non sarà applicata sui redditi del primo scaglione IRPEF e, inoltre, sarà vietata la riduzione dell’IRAP (art. 6, co. 3). Oltre che nella determinazione dell’aliquota aggiuntiva rispetto a quella base, l’autonomia regionale si potrà esprimere in altre scelte di disciplina dell’addizionale IRPEF (art. 6, co. 4 ss.). Come in passato, le regioni potranno modulare l’addizionale in modo progressivo. Potranno inoltre disporre detrazioni in favore delle famiglie (e misure di sostegno economico diretto ai cittadini il cui reddito non consente di fruire di detrazioni), nonché detrazioni sostitutive di eventuali voucher per l’accesso ai servizi pubblici. Tuttavia queste detrazioni: a) saranno interamente a carico del bilancio regionale e non saranno compensate da trasferimenti statali; b) non potranno essere disposte dalle regioni che, avendo concordato con lo Stato un piano per il rientro del deficit sanitario, non abbiano rispettato il piano stesso e abbiano per questo subito l’aumento coattivo dell’addizionale stessa e dell’IRAP;

2) una compartecipazione all’IVA (art. 4), basata sul principio di territorialità, ossia sul luogo in cui avviene il consumo (variamente determinato secondo il tipo di consumo: ad es., per i servizi, può anche essere la residenza del fruitore);

3) l’IRAP, che ciascuna regione potrà azzerare, ridurre o limitare con deduzioni dall’imponibile (art. 5). Come le detrazioni dall’addizionale IRPEF, anche le riduzioni del gettito di questo tributo non saranno compensate dallo Stato: spetterà quindi a ciascuna regione valutare se e quanto, con le sue risorse, possa essere sollevata l’imposizione sulle attività produttive. Tuttavia, come si è detto, l’IRAP non potrà essere ridotta, se la regione avrà aumentato di più di 0,5% l’addizionale IRPEF.

4) alcuni tributi regionali propri (art. 8), che la regione disciplinerà con proprie leggi e potrà anche sopprimere. La regione potrà disciplinare con propria legge anche la tassa automobilistica, ma senza la possibilità di sopprimerla e comunque restando entro “limiti massimi di manovrabilità” che saranno determinati dalla legge statale (co. 2). Ciascuna regione può poi, almeno sulla carta (art. 38, co. 1), istituire tributi nuovi (regionali o locali), su manifestazioni di ricchezza non assoggettate a imposizioni statali: ma non è chiaro quali siano effettivamente le basi imponibili attualmente libere, da assoggettare a questi prelievi.

Le regioni partecipano al gettito derivante dal contrasto dell’evasione fiscale (art. 9) e possono stabilire convenzioni con l’Agenzia delle Entrate per realizzare tale cooperazione e, in generale, per la gestione dei tributi regionali e delle compartecipazioni al gettito dei tributi erariali (art. 10).

L’insieme di questi cespiti sostituisce i trasferimenti ordinari dallo Stato (art. 7: essi saranno individuati da futuri d.P.C.m.): più precisamente, i trasferimenti generali e permanenti a spese di parti correnti e anche a spese in conto capitale, se non finanziate con il ricorso all’indebitamento.

Con le principali entrate a loro disposizione (compartecipazione all’IVA, addizionale IRPEF, IRAP etc.: v. art. 15, co. 1), le regioni devono assicurare l’erogazione delle prestazioni comprese nei livelli essenziali di sanità, assistenza, istruzione e trasporto pubblico locale quanto agli investimenti (art. 14, co. 1). In realtà, sia la ricognizione della consistenza attuale dell’insieme di queste attività, sia le modalità per la loro futura determinazione, e per la determinazione dei fabbisogni, sono rinviate a separati provvedimenti (rispettivamente, d.P.C.m., previa intesa con la Conferenza unificata, e leggi: cfr. art. 13, co. 1-2 e 4).

Solo per la sanità si fa rinvio a dati e parametri di valutazione già oggi disponibili (cfr. per i relativi riferimenti l’art. 27). In particolare, lo Stato dovrà indicare le cinque regioni che hanno conseguito i risultati economici migliori nella garanzia dei livelli essenziali di assistenza sanitaria. Di queste cinque, tre – la migliore e altre due, scelte dalla Conferenza Stato-Regioni – diventeranno le “regioni di riferimento”, i cui valori di costo rappresenteranno il parametro per la determinazione del fabbisogno delle altre regioni e la distribuzione delle risorse destinate a finanziarie la spesa sanitaria (art. 27, co. 4-5).

Più precisamente, sarà determinato unitariamente, mediante intesa tra Stato e regioni, il fabbisogno sanitario nazionale (art. 26, co. 1): si tratterà di una decisione politica, da assumere “in coerenza con il quadro macroeconomico complessivo e nel rispetto dei vincoli di finanza pubblica e degli obblighi assunti dall’Italia in sede comunitaria” (art. 26, co. 1). I valori standard serviranno come criteri di distribuzione tra le regioni delle risorse corrispondenti cumulativamente al fabbisogno nazionale. A grandi linee (cfr. ancora art. 27) si procederà nel seguente modo: a) si calcoleranno i costi medi pro capite per le prestazioni sanitarie nelle regioni di riferimento; b) per ciascuna regione (per tutte le regioni, non solo quelle di riferimento), si moltiplicheranno questi costi medi pro capite per la popolazione (‘pesata’ per classi di età); c) si otterrà quindi un valore di fabbisogno standard per ciascuna regione e questi valori saranno sommati; d) si calcolerà quale percentuale del totale rappresenta il valore del fabbisogno standard di ciascuna regione; e) la percentuale così ricavata sarà applicata al fabbisogno sanitario nazionale per determinare le risorse da assegnare a ciascuna regione. Ad es.: posto che la somma dei fabbisogni regionali sia 100, tenuto conto dei costi standard e della popolazione ‘pesata’ di ciascuna regione, se una regione ha un fabbisogno di 5, le sarà assegnato il 5% della somma determinata con intesa come fabbisogno sanitario nazionale.

La prima applicazione di questo procedimento dovrebbe avvenire dall’anno 2013. I criteri per la ripartizione del fabbisogno nazionale potranno poi essere rivisti con cadenza biennale (art. 29). Il fondo di perequazione di cui all’art. 15, co. 5, del decreto concorrerà con le principali entrate regionali (compartecipazione all’IVA, addizionale IRPEF, IRAP etc.) a garantire che ciascuna regione disponga di risorse pari ai fabbisogni standard. Il fondo sarà alimentato dalla compartecipazione all’IVA.

Il fondo provvederà anche alla perequazione in relazione alle spese per funzioni diverse da quelle di garanzia dei livelli essenziali; tuttavia, per queste funzioni, la perequazione sarà solo parziale. Essa avverrà tenendo conto delle differenze tra il gettito dell’addizionale IRPEF nelle singole regioni e la media nazionale (art. 15, co. 7): le regioni con un gettito superiore alla media contribuiranno al fondo; quelle con un gettito inferiore alla media, saranno finanziate dal fondo; la perequazione delle differenze di gettito non sarà completa, ma dovrà essere almeno del 75%; non dovrà essere alterata la graduatoria delle regioni in termini di capacità fiscale per abitante, ma si dovrà tenere conto dei maggiori costi medi in cui incorrono le regioni di minore dimensione demografica.

Il decreto prevede anche una riforma dei rapporti finanziari tra regioni e comuni (art. 12). Da un sistema di trasferimenti dalle prime ai secondi, si passerà, sempre dal 2013, a un nuovo sistema, che potrà essere impostato secondo due modelli alternativi: compartecipazione dei comuni ai tributi regionali (principalmente all’addizionale IRPEF: tanto è vero che la futura disciplina dell’addizionale dovrà tenere conto della necessità di coprire il finanziamento ai comuni); oppure vera e propria devoluzione di alcuni tributi regionali ai comuni. Le relative decisioni saranno prese da ciascuna regione d’intesa con i comuni del proprio territorio, previo accordo da concludere in seno al Consiglio delle autonomie locali (organo che, ai sensi dell’art. 123, ultimo comma, Cost., deve essere costituito presso ogni regione appunto come sede di consultazione con gli enti locali). Ciascuna regione dovrà anche istituire un fondo sperimentale di riequilibrio, cui sarà destinato almeno il 30% delle risorse da ripartire tra i comuni.

Il decreto prevede anche:

–        agli artt. 16 ss., le linee fondamentali del sistema di autonomia di entrata delle province (basato su una compartecipazione all’IRPEF e su vari tributi connessi al trasporto su gomma, tra cui la tassa automobilistica, una compartecipazione alla quale dovrebbe sostituire i contributi regionali alle province; la tassa automobilistica dovrebbe anche finanziare il fondo regionale di perequazione tra le province; un altro fondo perequativo è istituito a livello statale e sarà alimentato dalla compartecipazione all’IRPEF), nonché delle istituende città metropolitane;

–        agli artt. 33 e ss., l’istituzione e le regole per l’organizzazione e il funzionamento della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, che raccoglie rappresentati di Stato, Regioni ed enti locali e deve, tra l’altro, concorrere alla ripartizione annuale degli obiettivi di finanza pubblica tra centro e periferia, esprimendo un parere sul DEF (art. 7, co. 3, secondo periodo, legge n. 196 del 2009).

Michele Massa

(Università Cattolica di Milano)

Foto | Flickr.it

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4 risposte a [D.lgs. n. 68 del 2011] Il “federalismo fiscale regionale” inizia a prendere forma

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