Il regionalismo visto da Pasquale Costanzo

Nell’ambito del ciclo d’incontri con autorevoli giuristi sul tema del regionalismo, pubblichiamo, questa settimana, un’intervista al Prof. Pasquale Costanzo, Ordinario di Diritto costituzionale presso la Facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Genova.

Professore, ai può sostenere che la cultura dell’autonomia, e in particolare dell’autonomia regionale, si sia veramente affermata tra gli studiosi, tra i protagonisti della politica e nell’opinione pubblica del nostro Paese?

La domanda non sarebbe del tutto innocente se desse per scontato che la “cultura dell’autonomia” coincida, sempre e comunque, anche nella realtà con assetti virtuosi dell’organizzazione e della funzione pubblica. Poiché non ritengo che si tratti di una questione fine a se stessa, ma che se ne voglia sottolineare la funzione strumentale rispetto ad obiettivi di “buon governo” e/o alla miglior fruizione e tutela dei diritti individuali e collettivi, sarebbe forse più conveniente ragionare di una variabile, il cui “pregio” andrebbe valutato con riferimento alle singole esperienze ordinamentali e, nell’ambito di esse, alle diverse contingenze temporali. Ad esempio, nessuno dubita che, in un ordinamento di tradizione centralista come quello francese, viga comunque una solida “cultura dei diritti”, e che, anzi, colà, l’autonomia sia stata sempre accompagnata (anche attualmente) da contrappesi idonei a garantire l’eguaglianza dei cittadini nel godimento dei predetti diritti, per non dire che il federalismo non vi ha mai goduto di buona stampa, venendo persino considerato, in certe epoche, come un attentato all’unità della Nazione.

Comunque sia, tra gli elementi di cui bisognerebbe tenere conto per  esprimere un  giudizio di valore, vedo, in particolare, la stessa dimensione territoriale (che rende incomparabili tra loro, ad esempio, il Texas, la Catalogna e la Basilicata), oppure il grado di “vocazione” autonomistica delle popolazioni interessate (che rende, ad esempio, poco confrontabili il Trentino-Alto Adige e l’Umbria, o, guardando ancora all’estero, la Corsica e l’Île-de-France). Insomma, il succo è questo: più diminuisce la consistenza del piano su cui viene innestata l’autonomia e più aumenta il rischio che si trasmodi, invece, nel regime di eccezione e, quindi, nella diseguaglianza.

V’è, poi, da fare un’altra considerazione, più di ordine generale, che riguarda il valore stesso dell’autonomia territoriale, il cui senso precipuo è quello di riequilibrare in una determinata misura gli effetti omologanti del principio di unità, ma non certo di scalzare tale principio, poiché, anche dal punto di vista logico, perderebbe significato il concetto stesso di autonomia, che è di tipo relazionale (nella sua portata assoluta esso coinciderebbe con una nuova entità indipendente e magari, a sua volta, concentrata: ciò che ci porterebbe fuori dal quadro qui considerato). Insomma, in termini assai più semplici, si deve osservare che il principio di autonomia resta incommensurabile con quello di unità, rispetto al quale deve, in misura più o meno ampia, prima o poi, cedere il passo.

Per quanto riguarda, dunque, il nostro ordinamento, non sono del tutto convinto che la moltiplicazione dei livelli di governo, introdotta con la Costituzione repubblicana per commendevoli obiettivi di democratizzazione del sistema, abbia tenuto adeguatamente conto della realtà sociopolitica, in quanto è da dubitare che il principio stesso, proclamato nell’art. 5 della stessa Carta, dell’unità della Repubblica, avesse fatto a tempo a radicarsi su uno stabile sostrato, dopo il raggiungimento dell’unità territoriale e politica nel 1918 e l’avventura totalitaria del fascismo.

Si possono, del resto, spiegare anche in questo modo le esitazioni e i timori dei Costituenti nell’allestire il nuovo sistema delle autonomie regionali, avvertendosi probabilmente quanto fragile fosse ancora il sentimento di unità e quanto rischioso fosse l’introduzione di un regionalismo anche, tutto sommato, modesto come quello disegnato dalla Costituzione del 1947.

Il risultato è stato un regionalismo debole e ambiguo su uno sfondo unitario gracile, che è riuscito assai poco ad incidere su vecchi retaggi, quali l’acceso campanilismo comunale e l’attitudine a dividersi su qualsiasi questione (che è cosa ben diversa dall’autonomia), mentre la dittatura e, già prima, lo Stato risorgimentale, lungi dal favorire un comunitario senso di appartenenza orizzontale, hanno rinforzato la solipsistica tendenza alla subalternità verticale, col considerare decisive solo le cose deliberate a livello centrale, non solo sul piano istituzionale, ma anche negli stessi partiti e movimenti politici.

Direi che quella che ne è nata è stata, in misura preponderante, una “cultura” dei privilegi (rivendicati, anche in maniera dirompente, in base a pretese peculiarità e ottenuti grazie alla capacità di avere ascolto nelle varie cabine di regia) e non una “cultura dell’autonomia” (che si alimenta, come s’è detto, di un’altrettanto solida cultura dell’unità), la quale andrebbe intesa, soprattutto, come la ragionevole pretesa non solo di non essere considerati oggetto passivo di determinazioni centrali, ma di essere in vario modo compartecipi di tali determinazioni (anche, come accade in altri ordinamenti, tramite un’istanza rappresentativa delle autonomie di carattere nazionale e, ancora, una volta unitaria); senza, con ciò, dover, per forza, andare a rinsaldare le contrapposizioni di livello nazionale, ma operando come soggetti veramente terzi e non riassorbibili in quelle contrapposizioni.

Del resto, è in una simile “terzietà” che, mi pare, consista (o consisteva fino a tempi recenti) uno dei fattori del successo della Lega (e, nel contempo, una delle poche rilevanti novità istituzionali), alla quale, tuttavia, difetta la capacità (o la volontà) di interpretare anche un indispensabile ruolo di respiro nazionale (proprio perché non si è fatto a tempo a creare una vera cultura in ordine all’autonomia di cui ragiona l’art. 5 Cost., tralignandosi di colpo nella sottocultura dei miti del suolo e del ceppo razziale).

D’altro canto, poiché, quando si parla di “cultura”, si dovrebbe, in primo luogo, guardare alla formazione intellettuale e politica delle c.d. classi dirigenti, non mi consta (ed ecco un altro “guaio” del regionalismo nostrano) che, nemmeno dopo svariati decenni di regionalismo, si siano prodotte élites regionali capaci di recidere il cordone ombelicale con il centro (com’è noto, anche la designazione dei Presidenti di Regione entra nel complessivo manuale Cencelli della politica e degli equilibri nazionali), sicché non sconcerta più di tanto che, dovendosi scegliere se sedere nel consiglio di una Regione, della quale magari si conoscono meglio i problemi, o andare a intrupparsi tra i “peones” parlamentari, l’opzione vada, talvolta, (parlo specialmente della mia Regione) a favore della seconda alternativa (accreditandosi così l’impressione che la Regione conti fino ad un certo punto ….).

Come si è certo compreso, le mie osservazioni non riguardano gli studiosi, capaci, invece, nella stragrande maggioranza, di bellissimi affreschi (ma non mancano le denunzie e le critiche) in cui si illustrano le potenziali virtù (mai trasformatesi in atto) di ciò che l’art. 5 Cost. indica come il riconoscimento e la promozione delle autonomie locali, le quali, nella realtà, hanno espresso poco di originale (l’acqua fresca a cui pensavano i Costituenti ha preso la forma del vecchio bicchiere), così che il rischio (di sempre) è che, sotto il nobile armamentario concettuale della Carta, si celino, come già accennato, le più diverse operazioni in termini di prepotere e disuguaglianza, che nulla hanno a che fare con una genuina cultura dell’autonomia locale.

Che consigli darebbe, quanto ai temi da approfondire e al metodo da adottare, a chi, oggi, volesse avvicinarsi allo studio del regionalismo in Italia, della sua teoria e delle sue applicazioni?

Quanto ai temi da approfondire, specie a seguito delle riforme a cavallo del secolo, ma anche del fallito tentativo di revisione del 2006, penso che necessiti ancora di grande riflessione la funzione stessa che il regionalismo può avere attualmente. Anche qui, infatti, non ci si trova di fronte ad un concetto univoco, bensì suscettibile di essere caricato delle più diverse valenze. È indubbio, d’altra parte, che, del regionalismo pensato dai Costituenti, oggi, nel bene e nel male, sia rimasto ben poco, non foss’altro a causa del succedersi di disparate fonti sia statali, sia regionali, che sono andate a plasmare in concreto quell’idea iniziale. Si tratta, in altri termini, da un lato, di comprendere di quale regionalismo abbiamo (davvero) bisogno, e, dall’altro lato, di mettere a fuoco (senza remora alcuna) la fisionomia di quello che stiamo vivendo (che, a quanto pare, non piace a nessuno). In quest’ultimo senso, e non certo per indulgere a localismi alla moda, troverei anche utile una ricognizione dell’identità giuridica propria di ciascuna Regione quale è venuta formandosi al di là delle regole generali e delle astratte categorie concettuali.

E qui il giurista, più che in ogni altro campo, se vuole davvero farsi un’idea del fenomeno che ha davanti, non può immaginare di limitarsi a coltivare il proprio orticello, ma deve chiedere aiuto, non solo, come è stato opportunamente rilevato, alle indagini storiche e comparate, ma anche ai cultori di altre scienze, specie demografiche ed economiche. Non si trascuri, poi, quella che, con un fortunato neologismo, è chiamata la “glocalizzazione”, per cui sarebbe impensabile oggi non considerare il globale e il locale come le due facce della stessa medaglia, al punto che, come talvolta avviene (specie qui da noi), le forze locali si sforzano di controbilanciare gli effetti dei processi globali. Dopo un simile chiarimento, infatti, potrà risultare più proficuo studiare i vari istituti che compongono il regionalismo, dato che essi sono suscettibili di prendere torsioni differenti e di fornire rendimenti diseguali proprio a seconda della prospettiva adottata.

Nella letteratura italiana e internazionale su autonomia, regionalismo e concetti affini, quali sono i classici la cui lettura lei ritiene fondamentale per chi voglia avvicinarsi allo studio del regionalismo?

Francamente, mi pare difficile aggiungere o dissentire in qualcosa dalle risposte date alla stessa domanda nelle interviste che mi hanno preceduto e alle quali senz’altro rinvio, anche perché complementari tra loro in quanto espressione di sensibilità tutte valide ma (felicemente) non collimanti. Da parte mia, mi limito a suggerire di dedicare un po’ d’attenzione ad un’esperienza, a noi tanto vicina territorialmente, quanto distante intellettualmente: mi riferisco alla, già evocata, “centralista” Francia, nella quale un’inappagata aspirazione al decentramento si sta esprimendo, a pochi anni, dall’epocale riforma costituzionale del 2003, con un’ulteriore riforma che cerca di far fronte al continuo mutamento di prospettiva in cui vanno ad inserirsi i problemi reali dati dal rapporto non solo col centro, ma con il contesto globale. In tale realtà, infatti, dove, al di là delle apparenze, sono presenti realtà regionali persino più complesse che da noi, la cultura dell’autonomia è stata prioritariamente interpretata non tanto come sottrazione di competenze al centro, quanto, soprattutto, come potenziamento degli istituti di democrazia e di partecipazione locale (in nome della più genuina sussidiarietà). Ciò che sembra tanto più esemplare, se si rammenta come, nella mia Regione, l’unico tentativo finora esperito di referendum su una legge regionale (nel 2003) sia stato ampiamente oggetto di boicottaggio, evitandosi d’intercettare la volontà degli elettori.

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