Il regionalismo visto da Antonio Ruggeri

Nell’ambito del ciclo d’incontri con autorevoli giuristi sul tema del regionalismo, pubblichiamo, questa settimana, un’intervista al Prof. Antonio Ruggeri, Ordinario di Diritto costituzionale presso la Facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Messina.

Professore, si può sostenere che la cultura dell’autonomia, e in particolare dell’autonomia regionale, si sia veramente affermata tra gli studiosi, tra i protagonisti della politica e nell’opinione pubblica del nostro Paese?

La domanda racchiude in sé cose diverse e richiederebbe una lunga ed articolata risposta, per la quale nondimeno non si dispone ora dello spazio necessario. Mi limito solo a rilevare che l’autonomia è un concetto o, a seconda dei punti di vista, un istituto dai molti volti, al punto che forse conviene non tentare di darne, come invece molte fatto s’è fatto (e si fa), un’unica definizione, allgemeingültig. Vi sono, insomma, “autonomie” largamente diffuse e profondamente radicate sia nella cultura (giuridica e non) che nel tessuto sociale ed ordinamentale (penso, ad es. e forse sopra tutte, all’autonomia dei singoli, da un canto, all’autodeterminazione delle formazioni sociali e della politica negli ambiti loro propri, dall’altro) e “autonomie” che ad oggi faticano a farsi strada e che anzi, a dirla tutta, sono in una certa misura artificiose, delle vere e proprie “sovrastrutture”, che poi anche in forza di siffatto loro complessivo modo di essere, si sono realizzate in forme degeneri, devianti dal modello positivo, nei limiti in cui esso possa considerarsi sufficientemente delineato in Costituzione o in altre leggi della Repubblica (ed altri atti ancora).

Venendo adesso a dire specificamente dell’autonomia territoriale, nuovamente dovrebbero farsi talune distinzioni, quanto meno con riguardo all’autonomia comunale, che – come si sa – ha una storia plurisecolare alle spalle, ed all’autonomia provinciale, che invece non è mai riuscita a prendere quota, al punto che se n’è a più ondate proposta la rimozione senza molti rimpianti. In merito poi all’autonomia regionale, mi pare che si debba tenere nettamente distinta la sua condizione presso la cultura giuridica (ed altre espressioni culturali ancora, come quella storica o politologica) rispetto al suo rilievo negli ambienti politici (o politico-istituzionali) e, infine, presso la pubblica opinione. Nell’un caso, poi, occorrerebbe fare ulteriori precisazioni: in primo luogo, con riguardo alla summa divisio tra autonomia ordinaria ed autonomia speciale, la quale ultima – al di fuori di talune sue circoscritte, ma non per ciò insignificanti, espressioni – credo che si debba considerare, per il modo con cui ha preso piede nell’esperienza, largamente artificiosa, comunque non più giustificata (fatte nondimeno salve alcune sue specifiche e territorialmente circoscritte manifestazioni). Forse, insomma, non è casuale che la specialità abbia fatto la fine ingloriosa che sappiamo; né è casuale che nelle stesse Regioni ad autonomia differenziata non si consideri urgente il rifacimento dello statuto, al fine di dar modo alla specialità di rimettersi quanto meno in asse rispetto al regime comune, complessivamente più avanzato dopo la riforma del Titolo V. A quanto pare, dunque, non si vede nello strumento statutario la base da cui ripartire alla ricerca di una palingenesi dell’autonomia…

In secondo luogo, nella cultura giuridica, molti – com’è noto – sono i “filoni” dottrinali nei quali l’idea regionale ha trovato espressione, alle volte anzi presso uno stesso indirizzo assistendosi a significative evoluzioni nel corso del tempo; e basti solo, a tal proposito, rammentare la posizione dei sostenitori del modello della “separazione-garanzia” (e, tra questi, mi è caro qui ricordare il mio compianto Maestro, Temistocle Martines), a fronte della opposta veduta fatta propria dai fautori del modello della “integrazione” delle competenze, senza peraltro trascurare le soluzioni intermedie patrocinate da quanti vedono i rapporti tra Stato e Regioni segnati sia dal principio di separazione che da quello d’integrazione, secondo mix variabili a seconda delle fattispecie, degli interessi in campo, dei modi con cui questi ultimi sollecitano combinazioni tra i valori di unità ed autonomia (ammesso, ma non concesso, che si tratti di valori distinti o, peggio, contrapposti, e non pure – come invece a me pare – di due profili o “volti” di uno stesso, internamente composito, valore).

Anche nell’ambito della cultura giuridica, poi, non del tutto sovrapponibili sono gli indirizzi della dottrina e quelli della giurisprudenza, la quale ultima peraltro esibisce (conformemente al compito al quale è chiamata di dar risposte concrete e, per quanto possibile, appaganti a problemi parimenti concreti e non di rado complessi e pressanti) non poche, rilevanti evoluzioni interne, tali da rendere assai problematica l’individuazione di un vero e proprio “indirizzo” che si fa gradualmente e a fatica, per via di continui aggiustamenti, portandosi nondimeno avanti con tratti complessivamente lineari ed uniformi.

Volendo, ad ogni buon conto, tentare una sintesi per quanto possibile non troppo forzata, mi pare che l’istituto regionale non abbia smarrito la sua ragion d’essere nella cultura giuridica (sia presso i teorici che presso i pratici, dunque), una ragione che deve nondimeno fare i conti con interessi sempre più di frequente aventi dimensione – come suol dirsi – “plurilivello”, regionale (e locale) ma anche, allo stesso tempo e in varia misura, nazionale e il più delle volte ormai sovranazionale (nella qual cosa, poi, sta la radice prima e più rilevante del carattere recessivo della rigida separazione delle competenze: un modello comunque improponibile, nella sua forma pura, nell’esperienza, a motivo della naturale, formidabile refrattarietà di quest’ultima a farsi ingabbiare entro schemi troppo rigidi). Forse, la più emblematica rappresentazione di questo stato di cose può vedersi nella sent. 303 del 2003, che ha dimostrato il carattere almeno in parte forzato del nuovo modello di rapporti prescelto dalla legge di riforma del Titolo V, almeno per come ricostruito da molta dottrina, a conti fatti ripristinando proprio quel principio del parallelismo delle funzioni che la riforma stessa aveva inopinatamente inteso mettere da canto.

Le Regioni, insomma, hanno un loro “posto” nel modello di Repubblica affermatosi presso la dottrina e la giurisprudenza, l’autonomia ponendosi quale valore-fine ma anche (e soprattutto) quale valore-mezzo, al servizio di alcuni dei bisogni più largamente ed intensamente avvertiti dai cittadini (e, anzi, da tutti gli uomini). E per averne riprova basti solo pensare a come la giurisprudenza ha ricostruito talune materie “trasversali”, tra le quali l’immigrazione, dando modo alle Regioni di mettere piede in ambiti materiali su cui lo Stato, per il tramite del suo organo di controllo, il Governo, aveva rivendicato per sé l’esclusivo dominio. Se oggi le Regioni possono offrire servizi sociali anche agli stranieri, anche se irregolari, per ciò che attiene alla salute, all’istruzione, agli alloggi e ad altro ancora, lo si deve proprio (e in primo luogo) al riconoscimento del ruolo non secondario che esse possono (o, forse meglio, potrebbero) giocare al servizio di libertà ed eguaglianza (e, in ultima istanza, della dignità della persona umana).

Ora, deve indurre ad una serie e disincantata riflessione la circostanza per cui tutto ciò sia scarsamente avvertito (e, in qualche caso, non lo sia affatto) tanto presso certi ambienti politici quanto presso la pubblica opinione. Non del tutto a torto, mi corre l’obbligo di riconoscere con molta amarezza (un sentimento, questo, che si alimenta – credo di poter dire – dalla fonte culturale prima alla quale ho a piene mani attinto nei miei primi passi nel mondo della ricerca: la mia tesi di laurea era dedicata proprio ai principi costituzionali dell’autonomia e del decentramento, ex art. 5, e i miei primi lavori hanno avuto ad oggetto temi di diritto regionale). Dicevo non a torto, sol che si consideri cosa sono in realtà divenute le Regioni, soprattutto alcune (e qui l’amarezza si fa doppia, per il fatto che il pensiero corre subito, d’istinto, alla mia Regione, la Sicilia, e in genere alle Regioni meridionali).

Diciamo le cose come stanno. Né prima né dopo la riscrittura del Titolo V, le Regioni hanno dato fondo a tutto il potenziale di cui disponevano e dispongono per tradurlo in pratiche giuridiche in apprezzabile misura serventi taluni dei più elementari bisogni dell’uomo. Quante leggi si sono avute (e si hanno) che possano dirsi di carattere “strutturale”, vale a dire idonee a trasformare, rivoltandolo da cima a fondo, il tessuto sociale, in linea coi valori di libertà ed eguaglianza (specie sostanziale) fissati nella Carta costituzionale?

La risposta temo che sia già nella domanda. Perché allora meravigliarsi del fatto che la pubblica opinione, la gente insomma, non “senta” la Regione a sé vicina, quale “luogo” presso il quale trovare risposta alle domande sempre più pressanti di giustizia sociale che, imperiose, emergono dalla comunità?

Credo che tutti noi – a partire proprio da quelli che, come me, sono cresciuti a pane ed acqua “regionali”, generosamente somministrati presso la Scuola di appartenenza, sotto la guida illuminata e sensibile di un Maestro che nei suoi studi ha sempre legato a filo doppio l’autonomia ai valori fondamentali restanti, a partire proprio da quelli di cui agli artt. 2 e 3 – dovremmo fare un severo esame di coscienza, interrogandoci se abbia senso seguitare a tenere in piedi così com’è un istituto che presenta – a me pare – più costi che benefici, pochi benefici e molti costi, specie appunto nelle Regioni meridionali, dove anche per effetto dell’istituto regionale e delle sue ingenti disponibilità di risorse la politica ha mostrato il suo volto deteriore, esprimendo e pascendo un personale dirigente chiuso in (e preoccupato solo di) se stesso, di riprodursi tale e quale grazie agli affari ed alle clientele, per non dire poi di taluni collegamenti perversi che per via sotterranea si teme possano esservi stati con la malavita organizzata che, anche (ma, ovviamente, non solo) a mezzo delle istituzioni regionali, s’è fatta grassa allignando in forme tali da rendersi assai problematicamente sradicabili.

Che consigli darebbe, quanto ai temi da approfondire e al metodo da adottare, a chi, oggi, volesse avvicinarsi allo studio del regionalismo in Italia, della sua teoria e delle sue applicazioni?

Credo di aver, almeno in parte, implicitamente risposto a questa domanda. Giova, a mia opinione, tornare a riflettere sulle radici stesse dell’autonomia regionale, interrogandosi circa il modo complessivo di essere, tanto secondo modello quanto secondo esperienza, dell’autonomia stessa in rapporto ai valori di libertà, eguaglianza, giustizia sociale. La prospettiva della salvaguardia dei diritti fondamentali e dell’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà è, dunque, quella da cui riguardare, senza preconcetto alcuno, all’autonomia, alle sue forme, ai suoi effetti. La qual cosa richiede, a un tempo, una forte connotazione comparatistica dello studio (molto, infatti, possiamo apprendere da dottrine e pratiche altrove affermatesi) e una parimenti marcata apertura nei riguardi delle esperienze di carattere sovranazionale. Se è vero che il processo d’integrazione interordinamentale dispone ormai di salde e ramificate radici e che, pur tra non poca confusione ed approssimazione ed anche qualche sbandamento assai grave (pensiamo solo al modo con cui l’Unione europea si sta ponendo davanti al fenomeno sconvolgente ed inquietante delle migrazioni di massa), è destinato a portarsi comunque avanti, nessun istituto costituzionale può da esso considerarsi immune. Dobbiamo cioè ripensare ab ovo alle categorie portanti del diritto costituzionale (a partire da quelle di democrazia, popolo, sovranità e, prima ancora e riassuntivamente, Costituzione), tutte – quale più quale meno – bisognose di una profonda revisione critica, senza alcun preorientamento di ordine teorico o ideologico ma anche rifuggendo dalla ricerca della originalità a tutti i costi. È comunque fuor di dubbio che le Regioni saranno chiamate a fare la loro parte nella implementazione delle politiche sovranazionali e, proprio per ciò, dovranno rendersi partecipi, in forme inusuali (e, comunque, maggiormente efficaci di quelle presenti), alla progettazione delle politiche stesse. Non si può, insomma, seguitare a riflettere – come invece sovente si fa – in merito ai rapporti tra Regioni e Stato da un lato, enti locali dall’altro, senza iscrivere questo studio nella cornice più ampia delle relazioni interordinamentali. La stessa organizzazione regionale, sia nella sua proiezione ristretta e circoscritta all’apparato governante (la forma di governo, in breve) che nella sua proiezione coinvolgente l’intera istituzione regionale (la “forma di Regione”, quale riferita ai rapporti tra l’apparato suddetto e la comunità governata), richiede di essere rivista dalla prospettiva delle relazioni in parola, nella consapevolezza che, crescenti facendosi gli interventi dell’Unione e della stessa Comunità internazionale, crescenti parimenti saranno gli oneri gravanti sulle Regioni, per ciò che queste ultime, per la loro parte, dovranno fare per la soluzione di problemi di inusitata gravità (ancora una volta, torna acconcio il riferimento alle vicende in corso, conseguenti ai profondi rivolgimenti dagli imprevedibili esiti riguardanti i Paesi del Nord-africa). Tutto ciò, poi, è appena il caso qui di rimarcare, pone in particolare evidenza il tema della (o, meglio, delle) responsabilità, in ciascuna delle sue (o loro) forme espressive e in tutte assieme (come responsabilità politica e come responsabilità giuridica, specie costituzionale).

Nella letteratura italiana e internazionale su autonomia, regionalismo e concetti affini, quali sono i classici la cui lettura lei ritiene fondamentale per chi voglia avvicinarsi allo studio del regionalismo?

I “classici”, proprio perché tali (e quando tali sono davvero), restano il primo e più importante punto di riferimento, specie per coloro che si avviano agli studi. Colgo l’opportunità oggi offertami per deprecare il fenomeno largamente diffuso e pressoché assorbente costituito dal fatto che, specie negli scritti dei giovani studiosi, ci si faccia cura unicamente di richiamare l’ultima opera apparsa o l’ultima decisione della Corte costituzionale, tralasciando il fatto che l’una o l’altra possono non di rado porsi quale il naturale prolungamento di un indirizzo profondamente radicato e da lungo tempo risalente, che proprio a partire dalle sue origini e ragioni iniziali richiede dunque di essere nuovamente studiato e negli studi stessi testimoniato.

L’elenco delle cose da leggere in via prioritaria sarebbe molto lungo e, peraltro, largamente noto. In linea con quanto ho detto fin qui, consiglierei di dare molto spazio agli scritti venuti alla luce in altri ordinamenti, a partire da quelli federali (e, primo su tutti, naturalmente The Federalist), nonché agli studi dedicati alle trasformazioni in corso sia nella Comunità internazionale che in seno all’Unione europea. Quanto ai nostri, mi limito qui a segnalare gli illuminanti saggi di Vezio Crisafulli sulle fonti (a partire da Gerarchia e competenza, ecc., a La legge regionale, ed a quella vera e propria miniera inesauribile che è data dalle Lezioni), e lo Studio sull’autonomia politica delle Regioni in Italia di Temistocle Martines, verso il quale rinnovo qui il debito che sento di avere per ciò che ha rappresentato nella mia formazione, senza peraltro tralasciare la monografia di Livio Paladin sulla potestà legislativa regionale o lo studio sull’interpretazione delle materie di competenza regionale. Sul terreno delle garanzie, da non perdere la limpida voce di Franco Pierandrei dedicata alla Corte costituzionale, che non cessa di stupirmi per le sue innumerevoli, quasi profetiche intuizioni. Ovviamente, prima di ogni altra, s’impone la lettura dei classici sulla democrazia e la Costituzione: è solo nella cornice dell’una e dell’altra che – come si sarà ormai capito – può, a mia opinione, avere senso, un senso rinnovato in ragione dei tempi, l’idea regionale.

Alessandro Morelli
(Università “Magna Graecia” di Catanzaro)

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