[Tar Napoli n. 1985/2011] Il Tar Napoli colpisce ancora: un (altro) posto per le donne nella Giunta Caldoro

Tar Napoli, sez. I, 7 aprile 2011, n. 1985, arricchisce la giurisprudenza (che questo sito ha seguito sin dai suoi primi post) sulle nomine di giunte con una componente femminile nulla o minima. La censura cade questa volta sulla Giunta Caldoro, che contiene un’unica donna. A farne le spese è però un singolo assessore (uomo): infatti, è annullato soltanto il provvedimento con cui, nel luglio 2010, costui è stato nominato in sostituzione di altro assessore, dimessosi.

Come si ricorderà, in tema di esecutivi regionali, Tar Milano, n. 354 del 2011 ha rifiutato di annullare la nomina della Giunta Formigoni, sul rilievo che la promozione delle pari opportunità non deve avvenire con meccanismi costrittivi; che le clausole degli statuti regionali che la prevedono non hanno funzione propriamente normativa; che le nomine hanno una natura “indiscutibilmente fiduciaria”. Qualche giorno dopo, il Tar partenopeo, che aveva già inaugurato un approccio più severo nel 2010, nel caso della Giunta comunale di Benevento, ha ribadito la stessa impostazione a proposito della Giunta di Ercolano, azzerandola. Analogo rigore è applicato, con esiti differenti, nella sentenza che si segnala.

Il problema generale è di grande importanza, non solo tecnica: se questa giurisprudenza si consolidasse, i Tar riuscirebbero a imporre la presenza delle donne negli esecutivi locali e regionali in modo molto più incisivo di quanto altri fattori – giuridici, politici e sociali – abbiano fatto sinora.

Sorvolando sulle questioni processuali preliminari (legittimazione al ricorso di una cittadina campana; integrazione del contraddittorio), l’attenzione è attratta anzitutto dalla tesi del Tar secondo cui, al contrario di quanto affermato dalle difese dei resistenti, la nomina della giunta non è atto politico. Benché fiduciaria e prevista nella stessa Costituzione, la nomina non costituisce un “atto oggettivamente non amministrativo che realizza scelte di specifico rilievo costituzionale e politico”, appartenenti a poteri con i quali il giudiziario non può interferire. L’atto non contiene scelte programmatiche, né determina fini e contenuti dell’azione di governo: non è dunque “atto (di indirizzo) politico e neppure direttive di vertice dell’attività amministrativa”. Esso riguarda invece l’organizzazione dell’esecutivo regionale. La nomina è dunque ampiamente discrezionale, ma non insindacabile.

Dopo aver ricordato sia la propria giurisprudenza sulle giunte locali, sia la giurisprudenza di segno diverso (tra cui la cit. Tar Milano n. 357 del 2011), il Tar va alla ricerca dell’elemento normativo da cui desumere un limite alla pur ampia discrezionalità del Presidente della Giunta. L’appiglio è trovato nell’art. 46, comma 3, del nuovo Statuto della Regione Campania, secondo cui il Presidente nomina i componenti della Giunta “nel pieno rispetto del principio di una equilibrata presenza di donne ed uomini”. Al Tribunale, questa clausola statutaria – che peraltro è valorizzata anche mediante il riferimento ad altre, analogamente orientate a favore della democrazia paritaria – sembra fonte di precetti specifici, immediati e diretti, più di quanto lo erano, nel caso della Giunta Formigoni, le pertinenti norme dello statuto lombardo (ad es., quella secondo cui “la Regione promuove il riequilibrio tra entrambi i generi negli organi di governo della Regione”).

Il cit. art. 46, comma 3, fonda dunque una “azione positiva di riequilibrio della presenza dei due sessi in ambito politico” con riguardo alla Giunta. Si tratta di un intervento più penetrante di quello attuato, per l’elezione del Consiglio regionale della Campania, dalla nota regola delle due preferenze di cui alla l.r. n. 4 del 2009 (su cui v. Corte cost. n. 4 del 2010), che infatti il Tar descrive come “misura promozionale”. Del resto, chiosa il giudice amministrativo, la nomina degli assessori può essere regolata senza imbattersi nell’ostacolo rappresentato dalla incoercibilità della libertà di voto, che influisce invece sulla disciplina delle elezioni consiliari. Così interpretata, la previsione statutaria pone a carico del Presidente della Giunta un vero e proprio “vincolo di risultato”: assicurare, nell’esecutivo regionale, la presenza delle donne; non una presenza qualsiasi, anche minima; nemmeno una presenza necessariamente “paritaria”; ma una presenza “‘equilibrata’, “alla stregua di un giudizio di ragionevolezza ed adeguatezza”.

L’attenzione, e il sindacato, si spostano dunque sull’istruttoria e sulla motivazione delle scelte del Presidente. In casi limite, la motivazione potrebbe anche essere la sede dove spiegare, in modo “puntuale ed esauriente”, perché risulta difficile (non deve necessariamente trattarsi di “impossibilità materiale ed assoluta”) realizzare l’equilibrio dei due sessi nella composizione della giunta. Nel caso esaminato dal Tar, la motivazione è del tutto carente.

La conclusione riserva una sorpresa. Poiché la ricorrente è una singola cittadina, ella è legittimata ad agire solo a tutela del proprio interesse individuale a concorrere alla carica di assessore, non a tutela “dell’interesse diffuso dei cittadini di sesso femminile all’esatta osservanza della disposizione statutaria”. Per questo, l’annullamento colpisce solo il provvedimento con cui, dopo l’iniziale nomina della Giunta campana, si era provveduto alla sostituzione di un assessore dimissionario, così reiterando e omettendo di compensare l’originario squilibrio. Liberatosi un posto nell’esecutivo, la ricorrente ha ora, almeno in teoria, una possibilità di concorrere. Se ne deve dedurre che, se il ricorso fosse stato promosso dai portatori di interessi diffusi (consiglieri di parità, associazioni etc.), il dispositivo avrebbe potuto essere diverso.

Oltre a quest’ultimo passaggio, in cui l’interesse a una rappresentanza equilibrata si trasforma in interesse ad acquisire la carica politica, a prima lettura colpisce soprattutto il tentativo del Tar di distillare dallo statuto regionale una qualche sostanza normativa utilizzabile nel giudizio.

A ben vedere, il carattere politico della nomina degli assessori non era stato affermato nemmeno dal Tar Milano. Del resto, sarebbe difficile predicarlo per la questione delle nomine di giunte locali, la quale a sua volta sembra esercitare – ma pure questo punto andrebbe approfondito – una certa influenza sulla soluzione dell’analoga questione a livello regionale. Il problema è, allora, fino a che punto la logica della rappresentanza politica tolleri di essere condizionata dalle ragioni di garanzia delle pari opportunità; e se tale condizionamento possa venire dalle norme degli statuti regionali.

A tale ultimo proposito, come in parte si è detto, il Tar Napoli si premura di sottolineare che l’art. 46, comma 3, dello statuto campano riguarda specificamente la nomina degli assessori ed esige il “pieno rispetto” del principio dell’equilibrata presenza dei due sessi. Ma questa formula è poi così diversa da quella dello statuto lombardo? Promettere la promozione dell’equilibrio è davvero meno impegnativo che impegnarsi al pieno rispetto dell’equilibrio, quando poi comunque si ammette che la nozione di equilibrio ha un carattere intrinsecamente elastico, da gestire secondo canoni di ragionevolezza? L’impressione è che, nonostante tutto, la giurisprudenza dei Tar si vada dividendo in due schieramenti. Gli argomenti sono ormai disposti sul tappeto. Prima o poi, il dissidio andrà composto.

Michele Massa

(Università Cattolica di Milano)

Foto | Flickr.it

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