Cronaca del Seminario “La qualità della legislazione regionale”, Bologna 14 marzo 2011

Il 14 marzo scorso si è tenuto nella Facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Bologna il seminario su La qualità della legislazione regionale.

L’incontro si è svolto nell’ambito di un ciclo di iniziative promosse dal Presidente del Comitato per la legislazione della Camera dei deputati, on. Roberto Zaccaria, ed ha avuto ad oggetto la presentazione dei risultati raggiunti dall’unità di ricerca dell’Università di Bologna coordinata dal  Prof. Andrea Morrone.

L’unità bolognese si è occupata dialcuni profili attinenti alla qualità della regolazione in ambito regionale; in particolare, l’attività di ricerca è  stata affidata a singoli gruppi che si sono concentrati: (I) sulla metodologia per la misurazione e la riduzione degli oneri amministrativi (MOA); (II) sull’effettività delle clausole valutative; (III) sulle conseguenze pratico-normative a seguito della introduzione statale della segnalazione certificata di inizio attività (SCIA). Questi profili, assai diversi tra loro, costituiscono, se considerati unitariamente, punti di osservazione privilegiati per evidenziare i principali nodi problematici  della legislazione regionale.

Come ha sottolineato il coordinatore dell’unità in apertura dei lavori, la normazione legislativa delle regioni risente dell’aspra conflittualità tra gli enti costitutivi della Repubblica (Stato, regioni e enti locali), nonché dell’incerta linea di demarcazione tra legislazione e amministrazione regionale, che tende a riflettersi a livello legislativo in ragione del processo di amministrativizzazione della legge regionale. Tale evoluzione è dovuta, in ultima analisi, all’annosa tendenza delle politiche regionali a concretizzarsi più in una affannosa gestione diretta di interessi che nel più ambizioso governo della complessità delle realtà locali. D’altro canto,  l’esperienza regionale testimonia la moltiplicazione, anziché la riduzione, di procedimenti decisionali e di apparati, che si ritrova in quasi tutti i nuovi statuti regionali, secondo una versione rovesciata dell’idea di semplificazione.

La prima ricerca presentata ha avuto ad oggetto la metodologia per la misurazione e la riduzione degli oneri amministrativi, portata avanti dalla Prof.ssa Licia Califano, dalla Dott.ssa Carmen Iuvone e dalla Dott.ssa Francesca Ferroni, che si sono soffermate sull’impatto della MOA nelle politiche di implementazione della qualità della regolamentazione.

Come noto, la misurazione degli oneri amministrativi è realizzata tramite lo Standard Cost Model (SCM) e costituisce una delle innovazioni più rilevanti delle politiche di betterregulation e di semplificazione poiché consente di rileggere l’attività delle amministrazioni pubbliche in termini di adempimenti e di relativi costi gravanti sugli utenti. Essa ha l’obiettivo di ridurre gli oneri informativi (OI) obsoleti, ripetitivi ed eccessivi rispetto alle esigenze di tutela degli interessi pubblici oggetto della legislazione di settore. La finalità della misurazione è quello di quantificare gli oneri amministrativi (OA) a carico delle imprese,  e coincide, dunque, con quei costi, imposti direttamente da disposizioni normative, sostenuti dalle imprese per  produrre, elaborare e trasmettere informazioni sulla propria attività ad autorità pubbliche o a privati.

Il gruppo  di lavoro coordinato dalla Prof. Califano ha messo in luce il ruolo fondamentale degli enti locali per rilevare i costi amministrativi: l’applicazione delle norme può infatti comportare differenze significative a livello territoriale. In tal senso, l’elemento della varietà territoriale è stato considerato uno dei fattori che genera maggiori criticità nello svolgimento di una MOA regionale in quanto, a parità di OI, può configurarsi una difformità degli adempimenti richiesti a livello locale sia per i contenuti che per il numero e la tipologia di allegati richiesti.

Progressivamente comunque, l’attività di misurazione ha riguardato amministrazioni regionali e locali nell’ambito di progetti di carattere nazionale e,  in alcuni casi, l’applicazione della metodologia è stata prevista anche a livello legislativo. La Regione Toscana, ad esempio, con la l. reg. n. 40/2009, come modificata dalla l. reg. n. 75/2009, prevede che la legge persegua l’obiettivo della rimozione o la significativa riduzione degli oneri e degli adempimenti amministrativi a carico dei cittadini e delle imprese. La Regione Sicilia, con la l. reg. n.11/2010, ha previsto l’approvazione da parte della Giunta regionale di un programma per la misurazione degli OA derivanti da OI nelle materie affidate alla competenza della Regione con l’obiettivo di giungere, entro il 31 dicembre 2012, alla riduzione di tali oneri per una quota complessiva del 25%.

Sono poi intervenuti il Prof. Tommaso Giupponie il Dott. Corrado Caruso, le cui ricerche si sono concentrate sulle clausole di valutazione delle politiche regionali e sulla loro effettività. Il Prof. Giupponi ha proposto un inquadramento delle clausole valutative nell’ambito del panorama regionale, sottolineando come molte regioni disciplinino in via generale l’attività di controllo e valutazione sulla qualità della legislazione in apposite disposizioni statutarie o nell’ambito del Regolamento interno al Consiglio regionale. Più nello specifico, negli Statuti sono spesso previste due tipologie di riferimenti: da un lato, infatti, possono trovarsi i generali richiami alla necessità di promuovere la qualità della legislazione e la corretta redazione dei testi normativi; dall’altro, invece, si rinvengono anche disposizioni generali sulla valutazione delle politiche, a volte con espliciti riferimenti alle clausole valutative.

Il Dott. Caruso invece si è concentrato su alcune esperienze pratiche (in particolare, sono state oggetto di studio Lombardia, Emilia Romagna e Toscana) ed ha evidenziato come sia la Toscana la regione che più tra tutte ha completato il circuito virtuoso presupposto dalla clausola (nota informativa inserita nel testo di legge, relazione della giunta, nota informativa redatta dal Consiglio regionale). In ogni caso, a giudizio del Prof. Giupponi e del Dott. Caruso, l’esperienza delle clausole valutative sembra andare nella giusta direzione di aumentare i processi di accountability delle politiche regionali. Tuttavia, ciò che sembra mancare è un momento di valutazione politica, espresso attraverso tipici atti di indirizzo politico, che consentano ai Consigli regionali di replicare ai dati meramente statistici forniti dalla Giunta.

A seguito dell’esposizione dei risultati della ricerca relativa alle Clausole valutative, si sono succeduti gli interventi del Dott. Edoardo Raffiotta e del Dott. Simone Calzolaio che si sono occupati delle conseguenze normative e dei risultati pratici che si sono avuti a livello regionale a seguito dell’introduzione statale della segnalazione certificata di inizio attività (SCIA). La segnalazione certificata di inizio attività, introdotta ad opera  della l. n. 122/2010, di conversione del d.l. n. 78/2010, consente di iniziare un’attività immediatamente senza dover attendere la scadenza di alcun termine e completa quel processo di liberalizzazione dei servizi introdotto nel nostro paese a seguito della direttiva 2006/123/CE – più nota come “direttiva servizi”. L’innovazione statale ha prodotto diverse incertezze applicative e un elevato contenzioso costituzionale che spetterà alla Corte costituzionale risolvere nei prossimi mesi.

Per altro, come successivamente sottolineato dal Dott. Calzolaio, l’assenza di coordinazione tra Stato e Regioni ha portato ad una diffusa difformità applicativa su scala locale. In effetti,  in relazione all’attività dei Comuni, si sono avute diverse prassi amministrative: secondo una prima esperienza, molti comuni non accettano la SCIA in materia edilizia, richiedendo viceversa la denuncia di inizio attività. Altri comuni invece mostrano di accettare sia la denuncia di inizio attività sia la SCIA (es. Milano). Altri ancora hanno immediatamente richiesto la sola SCIA (è il caso, ad es., dei Comuni di Bergamo, di Pesaro e di Ferrara). Queste prassi dimostrano i limiti dell’intervento statale: un intervento normativo particolarmente importante, come quello in materia di SCIA, introdotto in modo repentino e scoordinato, con la pretesa di applicarsi immediatamente anche al settore dell’edilizia, ha ottenuto un effetto opposto rispetto a quello che si prefiggeva: ha inaugurato una difformità applicativa che invece di semplificare ha reso maggiormente complesso il rapporto cittadino-pubblica amministrazione, andando così a scapito di una generale intellegibilità dei procedimenti amministrativi.

Corrado Caruso

(Università di Bologna)

Foto | Flickr.it

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