La Corte e la tutela degli stranieri: linee di un percorso già avviato (riflettendo sulla sent. n. 61/11)

Degno di nota appare il nuovo e ulteriore intervento della Corte costituzionale – in sede di giudizio in via principale – a tutela dei diritti fondamentali degli stranieri; a distanza, infatti, di pochi giorni dalla sent. n. 40/11 (cui si riferisce un altro post pubblicato di recente in questo blog), la Consulta con una pronuncia in molte parti “dottrinale” ha avuto modo di rafforzare la protezione accordata ai soggetti in possesso dello status di non cittadino (Tra i molti altri, si vedano almeno B. Nascimbene, Il “diritto degli stranieri”. Le norme nazionali nel quadro delle norme di diritto internazionale e comunitario, in AA.VV., Diritto degli stranieri, a cura di B. Nascimbene, Padova, 2004, XXXI ss. e AA.VV., Lo statuto costituzionale del non cittadino. Atti del XXIV Convegni annuale. Cagliari, 16-17 ottobre 2009, Napoli, 2010).

Occorre, in ogni caso, avvertire da subito che numerosi sono i profili di interesse della sentenza in parola che meriterebbero attenzione; tuttavia, per scelta metodologica, si ritiene opportuno non riportare nei dettagli i singoli rilievi mossi dal Presidente del Consiglio, ricorrente nella q.l.c. in esame, alla legge campana, ma operare una sintesi di quelli ritenuti maggiormente rilevanti.

Prima di scendere nel merito della vicenda, sia consentito però constatare come ancora una volta si abbia conferma della sensibilità dimostrata dalla legislazione regionale verso il fenomeno dell’immigrazione, in particolare dei diritti degli stranieri (C. Salazar, Leggi regionali sui “diritti degli immigrati”, Corte costituzionale e “vertigine della lista”: considerazioni su alcune recenti questioni di costituzionalità proposte dal Governo in via principale, in AA.VV., Immigrazione e diritti fondamentali. Fra Costituzioni nazionali, Unione Europea e diritto internazionale, a cura di G. D’Ignazio, S. Gambino, Milano, 2010, 392 ss. e ivi G. Moschella, La parabola dei diritti umani nella legislazione italiana sull’immigrazione, 481 ss.).

Volendo adesso riportare i fatti, occorre in prima istanza verificare quali fossero le censure mosse dal Presidente del Consiglio; quest’ultimo impugnava una serie di norme della legge della Regione Campania 8 febbraio 2010, n. 6 (recante “Norme per l’inclusione sociale, economica e culturale delle persone straniere presenti in Campania”). In particolare, si rilevava che l’espressione, utilizzata nella legge, “persone straniere presenti sul territorio regionale” comportasse un’estensione degli interventi sanciti nelle norme censurate anche a coloro che si trovano in Italia in maniera irregolare, ossia senza permesso di soggiorno. A tal proposito, il Presidente del Consiglio lamentava la violazione (o invasione) della competenza statale (esclusiva), da parte della Regione, relativa alla “disciplina dell’ingresso e del soggiorno degli immigrati”, alla luce del d. lgs. 25 luglio 1998, n. 286 (“Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero”); in particolare, si riteneva violato l’art. 117, II co., lett. a), b), h) ed l).

Al riguardo, la Corte afferma che le questioni sono in parte inammissibili ed in parte non fondate. L’inammissibilità di talune censure deriverebbe da scarsa motivazione dell’atto di ricorso, la non fondatezza invece da altre ragioni. Ad avviso della Corte, infatti, le Regioni sono dotate della possibilità di intervenire (senza eccedere dalla propria competenza) in riferimento “al fenomeno dell’immigrazione”, sempre che gli atti legislativi regionali non riguardino “aspetti che attengono alle politiche di programmazione dei flussi di ingresso e di soggiorno nel territorio nazionale, ma altri ámbiti, come il diritto allo studio o all’assistenza sociale, attribuiti alla competenza concorrente e residuale delle Regioni (sentenze n. 299 e n. 134 del 2010). E ciò, in quanto l’intervento pubblico concernente gli stranieri non può limitarsi al mero controllo dell’ingresso e del soggiorno degli stessi sul territorio nazionale, ma deve necessariamente considerare altri ámbiti – dall’assistenza sociale all’istruzione, dalla salute all’abitazione – che coinvolgono molteplici competenze normative, alcune attribuite allo Stato, altre alle Regioni (sentenze n. 156 del 2006, n. 300 del 2005). Tanto più che lo straniero è titolare di tutti i diritti fondamentali che la Costituzione riconosce spettanti alla persona (sentenza n. 148 del 2008)” (c.vo aggiunto). In argomento, v. B. Pezzini, Una questione che interroga l’uguaglianza: i diritti sociali del non cittadino, in AA.VV., Lo statuto costituzionale del non cittadino, cit., 163 ss. (sul diritto alla salute, v. spec. 167 ss.).

Pur non potendo in questa sede commentare la decisione in discorso, non senza effetto sembra l’ultimo passaggio riportato; il riconoscimento a favore degli stranieri dei diritti fondamentali inscritti in Costituzione appare infatti gravido di implicazioni sul piano sia teorico (inducendo a definire con maggior chiarezza lo status degli stranieri e la loro condizione giuridica) che della concreta attuazione dei diritti stessi (sotto il profilo della loro effettività).

Poco dopo, infatti, nella sentenza si legge che “le varie disposizioni censurate … appaiono tutte finalizzate peraltro in attuazione del comma 5 dell’art. 3 dello stesso decreto legislativo n. 286 del 1998 … alla predisposizione da parte della Regione, in un contesto di competenze concorrenti o residuali, di sistemi di tutela e promozione, volti ad assicurare l’opportunità per le persone straniere presenti in Campania di accedere a diritti quali quello allo studio ed alla formazione professionale, all’assistenza sociale, al lavoro, all’abitazione, alla salute. Se tali norme … si ritengono applicabili anche in favore degli stranieri non in regola con il permesso di soggiorno, è altrettanto vero che esse hanno di mira esclusivamente la tutela di diritti fondamentali, senza minimamente incidere sulla politica di regolamentazione della immigrazione ovvero sulla posizione giuridica dello straniero presente nel territorio nazionale o regionale o sullo status dei beneficiari” (c.vo aggiunto), senza che questo significhi legittimare la permanenza irregolare di alcuno nel territorio dello Stato e quindi non “interferendo sulla potestà, di esclusiva spettanza dello Stato, relativa alla programmazione dei flussi di ingresso e di soggiorno nel territorio nazionale ovvero ai presupposti ed alle modalità di regolarizzazione dello straniero”.

In merito, poi ad un’altra censura, relativa alla possibilità di godere dei servizi sanitari previsti dall’art. 34 del d. lgs. n. 286 del 1998, la Consulta rileva, significativamente, che “«lo straniero è […] titolare di tutti i diritti fondamentali che la Costituzione riconosce spettanti alla persona» (sentenza n. 148 del 2008) ed in particolare, con riferimento al diritto all’assistenza sanitaria, ha precisato che esiste «un nucleo irriducibile del diritto alla salute protetto dalla Costituzione come ámbito inviolabile della dignità umana, il quale impone di impedire la costituzione di situazioni prive di tutela, che possano appunto pregiudicare l’attuazione di quel diritto» (c.vo aggiunto). Quest’ultimo deve perciò essere riconosciuto «anche agli stranieri, qualunque sia la loro posizione rispetto alle norme che regolano l’ingresso ed il soggiorno nello Stato, pur potendo il legislatore prevedere diverse modalità di esercizio dello stesso» (sentenza n. 252 del 2001)” (c.vo aggiunto); in tema, v. P. Bonetti e M. Pastore, L’assistenza sanitaria, in AA.VV., Diritto degli stranieri, cit., 974 ss. Inoltre, “le disposizioni oggetto di censura (al pari di quelle già sottoposte al vaglio di questa Corte nelle richiamate sentenze n. 299 e n. 269 del 2010) si inseriscono in un contesto normativo caratterizzato dal riconoscimento in favore dello straniero, anche privo di un valido titolo di soggiorno, di un nucleo irriducibile di tutela del diritto alla salute protetto dalla Costituzione come ámbito inviolabile della dignità umana” (c.vo aggiunto).

Volendo poi soffermare l’attenzione su un ultimo aspetto, è stato altresì impugnato l’art. 16, a norma del quale coloro che, in Campania, hanno regolare permesso di soggiorno “sono equiparat[i] ai cittadini italiani ai fini delle fruizioni delle provvidenze e delle prestazioni, anche economiche, che sono erogate dalla regione” (sul punto, si veda anche la già richiamata sent. 40/11 in tema di accesso ai servizi sociali); in questo caso, l’incostituzionalità della disposizione in parola si avrebbe “nella parte in cui si limita a richiedere la regolarità della presenza sul territorio del soggetto straniero, senza indicare lo specifico titolo di soggiorno necessario allo straniero per fruire dei servizi sociali”. Anche a tal proposito, il giudice delle leggi si è pronunciato nel senso della non fondatezza della questione; peraltro, come si legge, “risulta dirimente” il fatto che il ricorrente non consideri quanto la Corte, in relazione alla norma in questione, abbia già affermato in tre occasioni (due delle tre pronunce di illegittimità cui si fa riferimento risultano “precedenti alla proposizione del presente giudizio”); il giudice delle leggi, infatti, “ha ritenuto manifestamente irragionevole subordinare l’attribuzione delle prestazioni assistenziali de quibus al possesso, da parte di chi risulti soggiornare legalmente nel territorio dello Stato, di particolari requisiti qualificanti per ottenere la carta o il permesso di soggiorno”. Infatti, poco dopo la Corte rileva che, se da un lato, è data al legislatore la possibilità di “dettare norme, non palesemente irragionevoli e non contrastanti con obblighi internazionali, che regolino l’ingresso e la permanenza di extracomunitari in Italia”, potendo anche “subordinare, non irragionevolmente, l’erogazione di determinate prestazioni … alla circostanza che il titolo di legittimazione dello straniero al soggiorno nel territorio dello Stato ne dimostri il carattere non episodico e di non breve durata”, dall’altro, “‘una volta, però, che il diritto a soggiornare alle condizioni predette non sia in discussione, non si possono discriminare gli stranieri, stabilendo, nei loro confronti, particolari limitazioni per il godimento dei diritti fondamentali della persona, riconosciuti invece ai cittadini’ (sentenze n. 187 del 2010 e n. 306 del 2008)”. Concludendo, la Corte rileva che “la asserita necessità di uno specifico titolo di soggiorno per fruire dei servizi sociali rappresenta una condizione restrittiva che, in tutta evidenza, si porrebbe (dal punto di vista applicativo) in senso diametralmente opposto a quello indicato da questa Corte”, risolvendo così il dubbio di costituzionalità a tal proposito sollevato dal ricorrente.

Quanto si è detto, allora, non fa che sottolineare l’apertura della Consulta nei confronti degli stranieri e la particolare attenzione da essa rivolta alla salvaguardia dei diritti di questi ultimi. Cogliendo l’occasione di definire (o ri-definire) la ripartizione delle competenze di Stato e Regioni, la Consulta non solo ha avuto modo di esprimersi in merito al “trattamento” da riconoscere ai soggetti in parola, ma anche di prodursi pregevolmente – sebbene in modo succinto, come d’altra parte doveva essere – in una lezione sul fondamento dei diritti inviolabili (in particolare, di quello alla salute).

Come si è visto, i profili meritevoli di attenzione nella q.l.c. brevemente esposta non sono pochi, né di poco conto (la decisione, ad esempio, indurrebbe a riflettere anche sulle politiche dell’immigrazione attuate dal Governo, come emergenti dalle censure mosse nei confronti della legge campana). Tuttavia, è di palese evidenza non esser questa la sede per ulteriori considerazioni.

Per tale ragione, infine, si rileva soltanto, non senza un certo apprezzamento, come anche (e non solo) dalla sentenza in esame ne esca valorizzata quella che potremmo definire la “Costituzione dello straniero”, risultando altresì esaltata la posizione di quest’ultimo all’interno dell’ordinamento.

Alberto Randazzo

(Università di Messina)

Foto | Flickr.it

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