Fonti di autonomia regionale e complessità del sistema normativo

Le fonti dell’autonomia regionale operano oggi in contesti sociali caratterizzati da un elevato tasso di complessità. I fenomeni che determinano e incrementano tale condizione sono molteplici e a tutti noti (globalizzazione dei mercati, trasformazione delle società in senso multiculturale, integrazione politica sovranazionale, ecc.). La considerazione di tale realtà dovrebbe condurre all’adozione di adeguati presupposti sul piano del metodo di studio della stessa autonomia regionale.

Le teorie della complessità, che – com’è noto – intendono sopperire alle insufficienze del metodo scientifico classico, basato sul riduzionismo  (nelle sue diverse declinazioni) e sul paradigma della semplicità, sostengono che la spiegazione dei sistemi complessi (come quelli sociali contemporanei) non può avere luogo e risulta comunque largamente insufficiente se si risolve nella scomposizione di tali sistemi nei loro singoli elementi costitutivi. I sistemi complessi possono produrre, infatti, comportamenti emergenti, fenomeni imprevedibili in base alla mera analisi dei loro singoli elementi costitutivi (si pensi, ad esempio, all’andamento dei mercati finanziari e all’impossibilità di spiegare integralmente i fenomeni macroeconomici sulla base della microeconomia).

Le teorie della complessità insegnano che non tutti i problemi scientifici possono essere ridotti a problemi più semplici e analizzati sotto tale forma, che non tutti i sistemi (e, innanzitutto, quelli viventi) possono essere ridotti alle singole componenti che li costituiscono, che le discipline scientifiche possono essere collocate in una virtuale scala gerarchica solo a costo di una semplificazione mutilante (e in una buona misura fuorviante) dei dati oggetto d’analisi. Ci sono fenomeni che si manifestano soltanto all’interno di una dimensione sistemica e possono essere studiati esclusivamente in tale contesto.

La scoperta della complessità sociale impone, pertanto, anche la definizione di una nuova, adeguata dogmatica giuridica [A. Falzea, Complessità giuridica, in Enc. dir., Annali, I (2007), 201 ss.].  Una dogmatica che non sia figlia di ricostruzioni riduzionistiche del diritto, come quelle, pur di varia ispirazione (normativistica, istituzionalistica o decisionistica), affermatesi nel corso del XX secolo.

D’altro canto, la complessità degli interessi sociali emergenti rende difficile il compito stesso del diritto positivo, che dovrebbe, invece, ridurre tale complessità e consentire una composizione equilibrata degli interessi giuridicamente rilevanti. L’assetto delle fonti normative appare, invece, oggi estremamente instabile, caotico.

È opinione diffusa, del resto, che la molteplicità degli atti e dei fatti normativi, interni ed esterni all’ordinamento giuridico statale, e la varietà dei modi in cui tali fonti possono combinarsi, dando luogo ad esiti interpretativi anche molto diversi, rendano estremamente difficile, se non impossibile, discorrere di un autentico sistema (quantomeno di un sistema “chiuso” e statico).

Semmai è forse possibile ricostruire un sistema di norme (e non di fonti), caratterizzato da una considerevole varietà di matrici (F. Modugno, È possibile parlare ancora di un sistema delle fonti?, Testo dell’intervento tenuto al Convegno celebrativo del 60° anniversario della Costituzione dal titolo “Il pluralismo delle fonti previste in Costituzione e gli strumenti per la loro composizione”, Facoltà di Scienze Politiche dell’Università degli Studi di Roma Tre, 27 e 28 novembre 2008 ) e la cui definizione deve comunque tenere conto, per un verso, del carattere dinamico dei fenomeni normativi e, per altro verso, del fatto che la quiete e l’armonia non costituiscono, come per lo più si credeva nel periodo liberale, connotati stabili e permanenti dell’assetto delle fonti del diritto [A. Ruggeri, L’antica (ma tuttora consolidata e diffusa) idea di “sistema” delle fonti e le prospettive di una sua ridefinizione, in Dir. soc., 3/2003, 317 ss.]. L’equilibrio del complesso normativo è oggi, invece, una meta alla quale si può tendere faticosamente con una molteplicità di strumenti, non ultimo il contributo creativo degli stessi interpreti del diritto.

L’autonomia regionale, che si estrinseca, innanzitutto, anche se non esclusivamente nella capacità che le Regioni hanno di produrre norme giuridiche, deve fare i conti, quindi, per un verso, con la complessità del sistema sociale sul quale tale autonomia incide (ed è questo un dato, in buona misura, fisiologico), e, per altro verso, con la complessità del sistema normativo vigente nel quale si collocano le stesse espressioni dell’autonomia (ed è questa, invece, date le finalità del diritto positivo, una situazione evidentemente patologica).

Alcuni strumenti utili a fronteggiare la complessità dei contesti sociali sui quali incidono gli interventi normativi e a rimediare a quella del sistema normativo esistono e sono già previsti da tempo nel nostro ordinamento: si tratta delle tecniche di analisi e di valutazione d’impatto della regolamentazione (AIR e VIR), del drafting e dell’analisi tecnico-normativa (ATN). Rimedi introdotti a partire dalla legge n. 50 del 1999 (la legge di semplificazione del 1998, che ha dato avvio all’uso dell’AIR) e rilanciati da una serie di provvedimenti successivi.

Diverse Regioni hanno introdotto previsioni atte a promuovere l’impiego di tali metodologie (si vedano, ad esempio, la legge della Basilicata n. 19/2001; l’art. 3 della legge del Piemonte n. 13/2005; l’art. 44, comma 2, della legge della Lombardia n. 1/2008 o la legge della Toscana n. 55/2008). Ma non sembra, allo stato, che il modus operandi degli organi regionali (così come, per la verità, di quelli statali), nell’attività di produzione normativa, possa dirsi adeguato alle esigenze di regolamentazione degli interessi sociali propri di una società altamente complessa come quella in cui viviamo.

In ogni caso, se anche tali strumenti funzionassero a dovere, probabilmente non sarebbero comunque sufficienti a rendere i procedimenti di produzione normativa del tutto idonei al contesto fattuale di riferimento. Occorrerebbe ripensare il ruolo e le competenze delle assemblee legislative, degli organi esecutivi e degli apparati amministrativi centrali e periferici. In breve, bisognerebbe pensare ad un nuovo modo d’essere della democrazia rappresentativa.

Tale esigenza si è resa ancor più impellente dopo la riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione intervenuta nel 2001, a seguito della quale le competenze normative e amministrative di Stato e Regioni – anche, e soprattutto, per il contributo dell’ormai vastissima giurisprudenza costituzionale degli ultimi anni – sono state ridefinite secondo criteri dinamici e di difficile inquadramento (primi fra tutti i principi di sussidiarietà e di leale cooperazione, elaborati e riconosciuti sul piano del diritto positivo ben prima della suddetta riforma).

In conclusione, nell’ambito di un contesto altamente complesso come quello che si è qui tentato di abbozzare molto rapidamente, l’analisi dei fenomeni normativi degli ordinamenti autonomi richiede una rapida circolazione e ricognizione dei dati e delle informazioni rilevanti. Dati e informazioni che attengono ad una vasta area di fenomeni giuridici e non.

Lo studio dell’autonomia regionale (che, com’è noto, non è soltanto normativa, ma anche organizzatoria, politica e finanziaria) non può prescindere, infatti, dall’esame dell’evoluzione della forma di governo degli stessi ordinamenti autonomi, nonché dalla considerazione delle trasformazioni istituzionali che hanno luogo in contesti più ampi come quello nazionale o quello europeo. Ma degni di considerazione sono anche altri fenomeni, come le previsioni normative inerenti alle risorse finanziarie degli enti regionali e di quelli locali.

In tale prospettiva, Diritti regionali intende fornire materiali utili ad uno studio complesso e interdisciplinare dell’autonomia regionale.

Alessandro Morelli
(Università “Magna Graecia” di Catanzaro)

Foto | Flickr.it

Annunci
Questa voce è stata pubblicata in Leggi regionali, Questioni di metodo e contrassegnata con , , , , , , . Contrassegna il permalink.